Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Starosta A (organ I instancji) decyzją z "[...]" udzielił spółce A zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki B, położonej w obrębie ewidencyjnym A, gmina B, oznaczonej numerem geodezyjnym działki "[...]", w celu założenia i przeprowadzenia linii 110 kV A-B, zgodnie z decyzją Starosty A z "[...]".
Od decyzji tej odwołanie złożyła spółka A (skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego, która zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i tym samym wniosła o wstrzymanie natychmiastowego wykonania przedmiotowej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że we wniosku z 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik spółki B podniósł, iż uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 124 ust. 1 i 1a) konieczne jest do zabezpieczenia interesu społecznego. Planowana do budowy napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV A-B spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na poziomie napięcia 110 kV na obszarze województwa A. Pełnomocnik Spółki B wskazał również na ważny interes gospodarczy. Obecne zasilanie GPZ w "[...]" przez linie B-C, C-D oraz stacji "[...]" liniami D-E i E-F może nie być wystarczające i powodować komplikacje zwłaszcza w okresach zwiększonego poboru energii elektrycznej oraz podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych (np. silnych wiatrów czy bardzo niskich temperatur). W takich okolicznościach może dochodzić do awarii spowodowanych np. zerwaniem linii przez wiatr lub oblodzenia i w konsekwencji prowadzić do zaniku zasilania praktycznie całych powiatów
Według organu odwoławczego Starosta słusznie wydał więc decyzję z "[...]" stosując tryb przewidziany w art. 124 art. 1a ustawy o gospodarce. Uwzględnił przy tym przesłanki wynikające z art. 108 kpa, tj. interes społeczny jakim jest poprawa niezawodności i sprawności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz poprawa niezawodności zasilania w energię elektryczną (uniknięcie przeciążeń i przerw w dostawie energii), a także ważny interes strony i uzasadniony ważny interes gospodarczy regionu.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 28 marca 2003 o transporcie kolejowym, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na wyłączenie zastosowania art. 124, w tym ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do działki nr "[...]", która stanowi linię kolejową. Na działce nr "[...]" znajdują się tory kolejowe oraz inne urządzenia stanowiące infrastrukturę kolejową, składającą się na linię kolejową nr "[...]". W skardze przywołano również przepisy techniczne odnoszące się np. do dopuszczalnych odległości wykonywania robót budowlanych od obiektów kolejowych.
Podniesiono, że organy obu instancji w zupełności pominęły fakt, iż spółka B nie jest podmiotem uprawnionym do dysponowania obszarem kolejowym, zaś wszelkie decyzje w tym zakresie podejmuje zarządca linii kolejowej. Jak wynika z treści ustawy o transporcie kolejowym, linia kolejowa może być udostępniona wyłącznie przez jej zarządcę, co oznacza, że spółka B, która nie jest zarządcą wyżej wskazanej linii kolejowej, mocą bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie posiada jakiegokolwiek uprawnienia, czy też możliwości wydania spółce B przedmiotowej linii kolejowej lub jakiegokolwiek jej elementu. Stwierdzono, że działka nr "[...]" jako element linii kolejowej, na mocy bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa może zostać udostępniona jedynie przez spółkę B. Skarżąca spółka, z woli ustawodawcy, nie ma prawa, ani jakiejkolwiek możliwości, aby wydać (udostępnić) wyżej wymienioną działkę jakiemukolwiek podmiotowi.
Podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że niezwłoczne zajęcie działki nr "[...]" jest uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374,576, 568 i 695), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone poinformowaniem stron postępowania o możliwości składania, do dnia wyznaczonego posiedzenia niejawnego, pism procesowych w sprawie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o udzieleniu spółce B zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółce B, położonej w obrębie ewidencyjnym A, gmina A, oznaczonej numerem geodezyjnym działki "[...]", w celu założenia i przeprowadzenia linii 110 kV B-C, zgodnie z decyzją Starosty z "[...]".
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz.
65) - dalej: "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Z kolei art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.
Z treści tych przepisów wynikają dwie zasadnicze przesłanki konieczne dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.;
- 1) uprzednie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz
- 2) zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. - względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wzgląd na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, przypadki uzasadnione ważnym interesem gospodarczym.
W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykonywana. Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1374/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2019 r., II SA/Gd 30/19 - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przejawia się to również w fakcie, że granice "zajęcia nieruchomości" nie są w tej decyzji określane, lecz bazują na decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 160/19). Istotny jest również fakt, że wydana ostateczna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie musi korzystać z waloru ostateczności i być wykonalna. Celem wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest właśnie to, aby inwestor mógł rozpocząć inwestycję zanim decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie na niej różnego rodzaju ciągów i przewodów stanie się ostateczna i wykonalna (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Gd 546/18, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 709/17).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Starosta decyzją z "[...]" ograniczył w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce sposób korzystania z części wyżej opisanej nieruchomości.
Niezwłoczne zajęcie nieruchomości konieczne było ze względu na interes społeczny, a także ważny interes gospodarczy.
We wniosku z 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik spółki B wskazał, że uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 124 ust. 1 i 1a) konieczne jest do zabezpieczenia interesu społecznego. Planowana do budowy napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na poziomie napięcia 110 kV na obszarze województwa A. Łączyć będzie istniejące stacje elektroenergetyczne 110/15 kV: Główny Punkt Zasilający (dalej GPZ) "[...]" oraz GPZ "[...]". Wskazał ponadto, że o randze tej linii w systemie rozdziału energii elektrycznej decyduje m.in. długość budowanej linii - będzie ok 35,5 km jak i fakt, że przebiegać ona będzie przez teren dwóch powiatów: "[...]", w tym trzech gmin: "[...]". Linia jednotorowa i dwutorowa budowana będzie od podstaw (nowe słupy z fundamentami, przewody, izolatory i osprzęt) na całej długości, a konieczność jej budowy wynika ze zwiększenia pewności zasilania dla obszaru miast A i B oraz powiatów "[...]".
Tym samym budowa tej linii zwiększy istotnie zdolność przesyłową oraz pewność zasilania odbiorców w energię elektryczną. Nastąpi tym samym poprawa bezpieczeństwa energetycznego regionu, a także znacznie zmniejszą się straty energii przy przesyle prądu elektrycznego. Jak wskazuje wnioskodawca, potencjalnie budowa tej linii może zwiększyć atrakcyjność inwestycyjną tego regionu poprzez możliwość przyłączenia nowych podmiotów, a co za tym idzie pojawi się szansa na zmniejszenie bezrobocia.
Inwestor wskazał również na ważny interes gospodarczy. Obecne zasilanie GPZ w "[...]" przez linie "[...]" oraz stacji "[...]" liniami "[...]" może nie być wystarczające i powodować komplikacje zwłaszcza w okresach zwiększonego poboru energii elektrycznej oraz podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych (np. silnych wiatrów czy bardzo niskich temperatur).
W takich okolicznościach może dochodzić do awarii spowodowanych np. zerwaniem linii przez wiatr lub oblodzenia i w konsekwencji prowadzić do zaniku zasilania praktycznie całych powiatów. Z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody wyrażone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, prace budowlane będą mogły być prowadzone w wąskim przedziale czasowym każdego roku. Konieczne jest zatem jak najszybsze uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, aby możliwe było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Podzielając stanowisko inwestora wyrażone we wniosku o wydanie decyzji organy obu instancji, za podstawę swoich decyzji przyjęły przesłanki "ważnego interesu gospodarczego" i "interesu społecznego". Jak wynika ze stylistyki przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. przesłanki w nim wymienione są rozłączne, o czym świadczy użycie spójnika "lub", co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje spełnieniem dyspozycji uregulowanej tym przepisem. Uprawnione jest przy tym stanowisko, że przesłanki "ważnego interesu gospodarczego" i "interesu społecznego" mogą się przenikać i można je kwalifikować łącznie, skoro realizacja inwestycji w postaci napowietrznej linii energetycznej może służyć obu tym interesom. Organy administracyjne nie mają w takim przypadku obowiązku prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, a więc takiego, którego wyniki będą mogły zostać ściśle określone w postaci wykazania, że bezpieczeństwo energetyczne regionu jest w jakikolwiek sposób zagrożone, czy wykazania wpływu realizacji inwestycji na stabilność dostaw energii elektrycznej.
Podkreślić należy, że nie można założyć, aby przesłanka "ważnego interesu gospodarczego" realizowała się tylko w sytuacji zagrożenia energetycznego określonego rejonu, a już nie w planowanym jego rozwoju. Ponadto strona skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podważyła okoliczności, które w ocenie organów przemawiały za udzieleniem inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zaś podejmowane próby polemiki były nieskuteczne chociażby z tego względu, że nie odnosiły się do całości argumentacji organu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., I OSK 739/18).
Oczywistym jest i niewymagającym dowodzenia, wobec postępującego rozwoju cywilizacyjnego i rosnącego uzależnienia społeczeństwa od nieprzerwanych dostaw energii, że energia elektryczna posiada szczególną rolę. Zagadnienia zaspokajania potrzeb energetycznych i gospodarka zasobami energii są w orzecznictwie uznawane za niezwykle ważne, i judykatura zalicza tę materię do zadań publicznych (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, 26 września 2013 r., I OSK 831/13, 10 października 2013 r., I OSK 1030/13). Wynika to z pierwotnego charakteru energii elektrycznej, w związku z czym nie ma możliwości jej zastąpienia. Takie nośniki jak gaz, czy ciepło mogą zostać zastąpione energią elektryczną, ale nie odwrotnie. Całkowita przerwa w dostawie energii elektrycznej powoduje duże straty ekonomiczne, jak i społeczne.
Ponadto przyczynia się do osłabienia poczucia bezpieczeństwa mieszkańców miasta, regionu, czy też całego państwa. Podejmowanie działań zmierzających do minimalizowania ryzyka awarii w oczywisty sposób leży zatem w interesie społecznym.
W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji było bezpośrednio związane z realizacją celu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej, jest realizacją celu publicznego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). Umożliwienie budowy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia o charakterze ponadlokalnym, która ma na celu poprawienie bezpieczeństwa energetycznego, a także jest niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma zatem znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości.
Organy te wszystkie okoliczności, istotne z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, w swoich rozważaniach uwzględniły i wykazały w wystarczającym stopniu spełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, że w niniejszej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n.
Nadmienić należy również, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie był władny dokonywać oceny naruszenia przepisów technicznych, które wskazano w skardze. W tym postępowaniu nie rozstrzyga się o naruszeniu przepisów technicznych, to byłoby możliwe jedynie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie ocenie nie podlega przebieg linii energetycznej, to jest bowiem rozstrzygane na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (bądź w planie miejscowym).
Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że działka nr "[...]" jako element linii kolejowej, na mocy bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa może zostać udostępniona jedynie przez spółkę B, a skarżąca spółka, z woli ustawodawcy, nie ma prawa, ani jakiejkolwiek możliwości aby wydać (udostępnić) wyżej wymienioną działkę jakiemukolwiek podmiotowi.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w księdze wieczystej to skarżąca jest ujawniona jako użytkownik wieczysty spornej działki, na której ma być przeprowadzona inwestycja. W takiej sytuacji pozycji skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia nieruchomości nie zmieniają zapisy art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 t. j.). Poza tym zwrócić należy uwagę również na art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 września 2000 r., zgodnie z którym spółka B wniesie w formie wkładu niepieniężnego do spółki C, w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, obejmujące wszelkie nakłady, z wyłączeniem gruntów wchodzących w skład linii kolejowych niemających uregulowanego stanu prawnego oraz środków trwałych w budowie. Z przepisu tego wynika, że grunty o nieuregulowanym stanie prawnym są wyłączone we wniesieniu w formie wkładu niepieniężnego do spółki C. W sprawie istotne jest, że organ nie miał obowiązku badać z jakich przyczyn sporna nieruchomość pozostaje w dalszym ciągi w użytkowaniu wieczystym spółki C. Z uwagi na zapis księgi wieczystej, który wskazuje na spółkę B jako użytkownika wieczystego, to właśnie ta spółka została prawidłowo oznaczona jako strona postępowania. Poza tym także do spółki B została skierowana decyzja z "[...]" ograniczająca sposób korzystania z części nieruchomości.
Biorąc pod uwagę te wszystkie wskazane okoliczności, a przede wszystkim fakt ujawnienia w księdze wieczystej skarżącej jako użytkownika wieczystego spornego gruntu, stwierdzić należy, że zakwestionowana decyzja została skierowana do prawidłowego adresata, a zarzuty w tym zakresie są niezasadne.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.