Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. K. B. (strona, skarżący) wystąpił do MOPS w Kętrzynie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S. B. Burmistrz Miasta Kętrzyn (organ I instancji) decyzją z 18 stycznia 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto zakres czynności wykonywanych w ramach pomocy matce nie powoduje braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Pomoc ta jest doraźna i nie wykracza poza ramy normalnej pomocy świadczonej członkom rodziny.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący, obszernie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 2014 r. o sygn. K 38/13 oraz zapadłe na jego tle orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarzucił przy tym naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis stanowiący podstawę podjęcia rozstrzygnięcia na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Ponadto podniósł, że organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny, bowiem sprawuje on całodobową opiekę nad 82 - letnią matką, która bez jego pomocy nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Stwierdził także, że decyzja odmowna w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego została oparta na nieprawdziwych stwierdzeniach z wywiadu środowiskowego, na który składał on zażalenie do MOPS, które to zażalenie nie zostało zweryfikowane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 6 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zostało rozpatrzone z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym Kolegium uznało, że w realiach sprawy nie miała znaczenia data powstania niepełnosprawności S. B..
Podniesiono natomiast, że z przeprowadzonego 27 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką S. B., która jest osobą samodzielną i chodzącą.
W ocenie Kolegium oświadczenie skarżącego o zakresie opieki nie jest wiarygodne. Sprzeczne jest z ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego, który ustalał zakres opieki z matką wnioskodawczyni i wynika z niego, że pomoc matce świadczona przez wnioskodawcę sprowadza się do sprzątania mieszkania. Zakres samodzielności S. B., w tym w okresie kiedy wnioskodawca nadużywał alkoholu i stosował wobec matki przemoc, podważa wiarygodność twierdzeń wnioskodawcy. Spostrzeżenia poczynione przez pracownika socjalnego w toku wywiadu środowiskowego, będącego osobą wykwalifikowaną w ocenie obiektywnych przesłanek przyznania różnego rodzaju form wsparcia socjalnego, są dla Kolegium bardziej wiarygodne, niż oświadczenie strony, który jest zainteresowany uzyskaniem świadczenia, tym bardziej, że w niedalekiej przeszłości miał on incydenty związane ze spożywaniem alkoholu oraz przemocą wobec matki.
Na podstawie ustaleń nie można zatem uznać, że opieka nad matką uniemożliwia stronie aktywność zawodową, skoro dotychczas S. B. samodzielnie zaspokajała swoje potrzeby. Kolegium nie zakwestionowało przy tym treści orzeczenia z dnia 11 października 2022 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kętrzynie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim legitymuje się S. B., ani wskazań w nim zawartych. Tym samym nie budzi wątpliwości, że S. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jednakże okoliczności sprawy nie wskazują, aby skarżący takiej pomocy matce udzielał, w stopniu wymagającym rezygnacji z zatrudnienia.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z nakazaniem przeprowadzenia aktualnego wywiadu środowiskowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego albowiem mama skarżącego wprawdzie wymaga stałej lub długotrwałej opieki, ale opieka ta nie musi być wykonywana.
Skarżący zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego zawartą w wywiadzie środowiskowym, sporządzonym przez pracownicę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dlatego też strona wniosła o załączenie w poczet dowodów następujących dokumentów:
- - karty oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali BARTCHEL, sporządzonej przez Niepubliczny Zakład Medycyny Rodzinnej [...] (lekarz rodzinny mamy skarżącego),
- - pisemnego oświadczenia z dnia 25 stycznia 2023 roku skierowanego do Dyrektora MOPS w Kętrzynie,
- - pisemnego oświadczenia z dnia 17 kwietnia 2023 r. skierowanego do SKO w Olsztynie.
W ocenie skarżącego z dokumentów tych jasno i niepodważalnie wynika, że jego mama wymaga stałej opieki, a podjęcie przez stronę pracy taką opiekę wyklucza. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, że pomimo konieczności stałej opieki, on tej opieki nie świadczy.
W jego ocenie stan zdrowia mamy ciągle się pogarsza i obecnie nie może on opuścić mieszkania na okres dłuższy niż 1 godzinę. Stwierdził, że nie używa alkoholu ani tym bardziej nie znęca się nad mamą. Była to "przeszłość, która nie wróci."
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2325) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18 lub 25 roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), u.ś.r., nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostającą z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwą oceną analizowanie, czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny.
Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można nawet wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy.
Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga ona wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na podejmowaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Rozważeniu przez organy musi zatem podlegać tylko czy skarżący tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.
W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało na podstawie wywiadu środowiskowego (k. 7 akta adm.), że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką S. B., która jest osobą samodzielną i chodzącą. Przygotowuje ona posiłki, wychodzi na zakupy, sama załatwia sprawy urzędowe i jeździ autobusem do lekarza rodzinnego do [...]. S. B. potwierdziła, że syn odkurza w domu i zmywa podłogi. Skarżący zaś od dwóch miesięcy nie spożywa alkoholu, jednak dwa miesiące wcześniej prowadzona była procedura "Niebieskiej Karty" w związku ze stosowaniem przemocy fizycznej i psychicznej przez niego wobec matki. Pomimo przemocy ze strony syna S. B. radziła sobie z czynnościami życia codziennego. W toku postępowania skarżący złożył oświadczenie, że pomaga matce w przygotowaniu posiłków, robi zakupy (w tym kupuje lekarstwa) oraz pomaga: w zabiegach higienicznych i kąpieli, ubieraniu, wizytach lekarskich oraz wykonuje czynności porządkowo-gospodarcze. Opiekę sprawuje praktycznie całą dobę.
Kolegium uznało, że oświadczenie skarżącego o zakresie opieki (akta adm., k. - 4) nie jest wiarygodne. Jest ono sprzeczne z ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego, który ustalał zakres opieki z matką wnioskodawczyni i wynika z niego, że pomoc matce świadczona przez wnioskodawcę sprowadza się do sprzątania mieszkania. Według organu odwoławczego zaś należy dać wiarę ustaleniom pracownika socjalnego, który jest osobą bezstronną w sprawie.
Organ odwoławczy uznał więc, że zakres wykonywanej opieki nie uniemożliwia stronie wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Niewątpliwie organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w sprawie w całości opierając się na ustaleniach poczynionych w wywiadzie środowiskowym, przy czym Kolegium całkowicie dało wiarę wnioskom zaprezentowanym przez pracownika socjalnego. Organ odwoławczy wyszedł z założenia, że pracownik socjalny, w przeciwieństwie do strony, jest osobą bezstronną i obiektywną.
W ocenie Sądu jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a przede wszystkim zupełnie nie odniósł się do zarzutów strony odnoszących się do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Tymczasem skarżący już w odwołaniu podniósł, że decyzja odmowna w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego została oparta na nieprawdziwych stwierdzeniach z wywiadu środowiskowego, na który składał on zażalenie do MOPS, które to zażalenie nie zostało zweryfikowane. Zauważyć należy, że w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki na temat wspomnianego zażalenia kwestionującego ustalenia wywiadu środowiskowego. W skardze również strona podtrzymała zarzuty co do prawdziwości danych zawartych w wywiadzie środowiskowym.
Ponadto załączono pismo skarżącego z 25 stycznia 2023 r. skierowane do Dyrektora MOPS, w którym podniesiono, że odmowa przyznania mu świadczenia nastąpiła w oparciu o nieprawdziwe ustalenia wywiadu środowiskowego dotyczące funkcjonowania jego matki. Skarżący wskazał w tym piśmie, że w związku z tymi nieprawdziwymi ustaleniami złożył w dniach 10-12 stycznia 2023 r. (dokładnej daty nie pamięta) skargę do MOPS. Decyzje odmowną otrzymał jednak bez rozpatrzenia tej skargi.
W oświadczeniu załączonym do skargi skierowanym do SKO Olsztyn i opatrzonym datą 17.04.2023 r., skarżący również podniósł po raz kolejny, że organ oparł się na nieprawdziwej opinii (wywiadzie środowiskowym) MOPS z 27 grudnia 2022 r., w którym pracownik socjalny stwierdził nieprawdę. Strona podkreśliła także w tym piśmie, że złożyła zażalenie do Dyrektora MOPS.
Skarżący zatem kilkukrotnie i to na różnych etapach postępowania administracyjnego zarzucał zawarcie nieprawdziwych informacji w wywiadzie środowiskowym. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia otrzymania takich zażaleń przez Dyrektora MOPS. Jest to zaś kluczowa kwestia, którą należy wyjaśnić na etapie postępowania drugoinstancyjnego. To tym bardziej istotne, że ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym mają kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc stanu zdrowia matki skarżącego i zakresu sprawowanej opieki przez skarżącego. Organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie całkowicie oparł się na treści tego wywiadu środowiskowego jako przeprowadzonego przez osobę bezstronną, ignorując natomiast oświadczenia skarżącego. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe przeprowadzenie tego dowodu i zawarcie w nim rzetelnie ustalonych informacji. Skoro zaś skarżący podniósł, że wielokrotnie poddawał w wątpliwość ustalenia poczynione w wywiadzie środowiskowym - kwestionując wręcz ich prawdziwość - to rolą organu odwoławczego było wyjaśnienie tych wątpliwości.
Należało zatem ustalić czy skarżący faktycznie wniósł zażalenia do MOPS odnośnie do treści wywiadu środowiskowego i czy były one rozpoznawane. Tym bardziej jest to istotne, że w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki odnoszącej się do tej kwestii.
Nie wyjaśniając wskazanych okoliczności organ odwoławczy przedwcześnie podjął rozstrzygnięcie w sprawie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustalenie stanu faktycznego, poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego, jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do wnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do wywiadu środowiskowego, a więc co do tego czy było prowadzone postępowanie skargowe odnośnie do sporządzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Jeżeli takie postępowanie było prowadzone to organ ustali w jaki sposób się zakończyło i czy może mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.