Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 14 listopada 2000 r., nr "[...]"., na podstawie art. 50 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), w związku ze stwierdzeniem wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, na działce nr ew. 38 w miejscowości N. gm. J. przez M. K., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę nr "[...]". z dnia 30 października 1998 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na wyniki przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2000 r. kontroli budowy (rozbudowy) budynku gospodarczego wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę podał, że "stwierdzone zostało odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ wybudowany obiekt jest szerszy od zatwierdzonego w projekcie o około 15 cm w stronę działki sąsiedniej".
Organ stwierdził nadto, że istnieje wątpliwość co do właściwej lokalizacji tego budynku od granicy z działką sąsiednią wskazując, iż według projektu zagospodarowania odległość ta winna wynosić 60 cm. Z uwagi na brak oznaczeń geodezyjnych w terenie, organ podczas kontroli nie ustalił gdzie faktycznie przebiega granica pomiędzy działkami nr 38 i 39 w miejscowości N. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. K. argumentując, że prowadząc remont i modernizację przedmiotowego budynku gospodarczego nie naruszył warunków pozwolenia na budowę, natomiast w wyniku przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2000 r. kontroli budowy błędnie ustalono, że część budynku podlegająca rozbudowie została poszerzona o 15 cm. Zdaniem wnoszącego zażalenie jest to niemożliwe, ponieważ lico ściany zewnętrznej, równoległe do granicy z działką nr 39 w N., nie było naruszone i pozostaje niezmienne, gołym okiem natomiast widać, że jest to stary mur, istniejący od dziesiątków lat.
W jego ocenie błąd pomiarowy wyniknął z przyłożenia taśmy pomiarowej od naroża lica zewnętrznego budynku, do niewłaściwego miejsca ściany wewnętrznej budynku. W konkluzji M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dokonanie ponownie prawidłowych pomiarów z natury, w obecności projektanta i kierownika budowy. Do zażalenia załączył złożone w dniu 20 listopada 2000 r. pisemne oświadczenie mgr inż. A. B. - projektanta i kierownika budowy przedmiotowego obiektu, który nie wykluczył błędu w dokonywanych pomiarach szerokości przedmiotowej części budynku gospodarczego o sporne 15 cm podnosząc jednocześnie, iż nie ma to jednakże zasadniczego wpływu na gabaryty obiektu, albowiem lico ściany zewnętrznej, biegnące równolegle do granicy z działką nr 39, pozostało niezmienione w stosunku do stanu istniejącego przed przystąpieniem do remontu i modernizacji tego budynku. Wskazał także, iż wykonana we wrześniu 1998 r. inwentaryzacja techniczna obiektu (niezbędna do sporządzenia projektu technicznego przewidywanego zakresu projektowanych robót budowlanych) i obecny zakres wykonywanych robót budowlanych są zgodne z zatwierdzonym projektem, na który inwestor nie mógłby otrzymać pozwolenia na budowę, albowiem naruszyłoby to § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. Ponadto w ocenie tego specjalisty nie istniała konieczność ani obowiązek wytyczania obiektu przed przystąpieniem do robót budowlanych-remontowych, bowiem obiekt istniał na działce w swej bryle, a praktycznie powierzchnia zabudowy na gruncie nie ulegnie zmianie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., postanowieniem z dnia 14 grudnia 2000 r. nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż zamierzeniem inwestycyjnym, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym była nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego, a jak wynika z zawartego w dzienniku budowy zapisu z dnia 19 września 2000 r. wobec przewrócenia się ściany od strony zewnętrznej wykonano rozbiórkę istniejących murów tej ściany do poziomu betonowych ścian fundamentowych, wraz z niezbędnymi izolacjami przeciwwilgociowymi poziomymi i pionowymi.
W ocenie organu II instancji wykonane roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu nadbudowy budynku. Ponadto organ II instancji odwołując się do zapisu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z którym budynek gospodarczy winien być zlokalizowany 0,60 m od granicy działki, stwierdził, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na granicy działek 38 i 39, a to z kolei pozwala uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.
W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. ponowił argumentację z zażalenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy w części wykonywanej nadbudowy, określonej decyzji na budowę z 30 października 1998 r. nr "[...]"., jest wykonywany zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Skarżący twierdzi, że w czasie realizacji robót nie została zmieniona powierzchnia zabudowy budynku, ani przesunięte lico ściany zewnętrznej do granicy z działką nr 39 stanowiącej własność gminy J., co obrazują załączone do skargi zdjęcia dokumentacyjne. W jego ocenie na załączonych fotografiach widać jednoznacznie, w których miejscach wykonano nowe roboty budowlane, a gdzie istnieje mur stary, przy czym spoiny zaprawy murarskiej starej i nowej wyraźnie się różnią.
Zdaniem skarżącego zarzut, że budynek winien być, a nie jest w odległości 60 cm od granicy z działką nr 39, jest bezzasadny, albowiem projekt techniczny opracowany na podkładach geodezyjnych w 1998 r., został zatwierdzony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S., i ze skali mapy wynika, że obiekt ten oddalony jest o te sporne 60 cm., przy czym organowi wydającemu pozwolenie na rozbudowę pionową w 1998 r., mapy te w zupełności odpowiadały, jako aktualne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których -jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona - art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm).
W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi M. K. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi.
Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd, niezależnie od zarzutów skargi, stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, czego konsekwencją była konieczność uchylenia ich.
Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie postanowień stanowił przepis art. 50 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414, z późn. zm.) zgodnie, z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach".
Z unormowania tego wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, winien sprawdzić czy inwestor wykonuje roboty budowlane zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, a w razie stwierdzenia odstępstwa ustalić czy jest to odstępstwo "istotne".
Mając na uwadze, że w ustawa Prawo budowlane z 1994 r., w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, nie zawierała legalnej definicji "istotnego odstępstwa", zasadniczą kwestią było wnikliwe rozważenie okoliczności tej konkretnej sprawy, znajdujące pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa). O tym czy inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa decydować bowiem może szereg czynników, zasadniczo naruszenie przepisów techniczno - budowlanych czy też interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takich rozważań i analizy nie przedstawiono w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ nadzoru budowlanego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wybudowany obiekt jest szerszy od zatwierdzonego w projekcie o około 15 cm w stronę działki sąsiedniej, nie precyzując jednak jakie czynniki zadecydowały - w ocenie tego organu -o uznaniu stwierdzonego odstępstwa za istotne.
Ponadto nieprzekonujące staje się twierdzenie organu co do odbiegających od zatwierdzonych w projekcie gabarytów budynku gospodarczego o około 15 cm, jeżeli na poparcie tej tezy nie wskazano, jakie wymiary powinien mieć sporny obiekt według projektu budowlanego, a ile wynoszą one w rzeczywistości. Tej istotnej kwestii nie omówił również w sposób należyty organ odwoławczy, co wobec odmiennych twierdzeń skarżącego w tym zakresie, wymagało zajęcia przez ten organ jednoznacznego stanowiska. Poza tym organ II instancji wskazując na wykonanie robót budowlanych nie mieszczących się w pojęciu nadbudowy budynku, a polegających na rozbiórce istniejących murów ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku gospodarczego do poziomu betonowych ścian fundamentowych, wraz z niezbędnymi izolacjami przeciwwilgociowymi poziomymi i pionowymi, nie wypowiedział się czy w takiej sytuacji nadal zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, bowiem tylko wówczas istniałyby podstawy do podjęcia dalszych działań, wynikających z art. 51 powołanej ustawy Prawo budowlane.
Ponadto nie została wyjaśniona w sposób bezsporny kwestia odległości przedmiotowego budynku gospodarczego od działki sąsiedniej, która według projektu budowlanego winna wynosić 0,60 m od granicy z działką sąsiednią. Organ I instancji wskazuje w uzasadnieniu postanowienia na istniejącą wątpliwość co do właściwej lokalizacji tego obiektu w stosunku do działki sąsiedniej, natomiast organ odwoławczy uważa tę kwestię za wyjaśnioną przez organ pierwszej instancji, nie wskazując jednak ile ta odległość od granicy z działką sąsiednią faktycznie wynosi.
Zważywszy na powyższe uchybienia, Sąd uznał, że postępowanie administracyjne przed organami administracji obu instancji wykazało naruszenie reguł wynikających z art. 7, 77 § l i 107 § 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, należało uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.