Uzasadnienie
W dniu 10 marca 2022 r. Rada Miejska w Piszu podjęła uchwałę nr XL/434/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Pisz uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.")
Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p oraz § 32 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), poprzez:
- 1. wskazanie w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewiduje taki ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej i może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu;
- 2. wskazanie w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "strażakowi ochotnikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które jest pojęciem węższym, niż "strażak ochotnik", co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej;
- 3. wskazanie w § 3, że traci moc uchwała nr XXVII/315/08 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 29 września 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, podczas gdy uchwała ta została podjęta na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r. przez art. 38 pkt 12 ustawy, a zatem uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa, zaś stwierdzenie powyższego faktu nie leżało w kompetencji organu uchwalającego i stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., rada gminy (miejska) otrzymała upoważnienie (kompetencje) tylko i wyłącznie do uregulowania kwestii wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w akcjach określonych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Stwierdził, że takiej też treści uchwała została uchwalona. Zdaniem pełnomocnika wprowadzenie do uchwały postanowień, tak jak chciałaby tego Prokuratura Okręgowa - "[...] ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" - stanowiłoby nieuprawnione wyjście poza delegację ustawową, albowiem byłoby to już określenie zasad jego obliczenia i wypłacania, a nie jedynie określenie jej wysokości. Pełnomocnik nie zgodził się ze skarżącym, że treść zaskarżonej uchwały mogłaby przyczynić się do ograniczenia należnego ekwiwalentu do świadczenia jednorazowego.
Pamiętać bowiem należy, iż w dokumentach "rozliczeniowych" wpisywane są dokładne godziny wyjazdu i powrotu do właściwej jednostki ochotniczej straży pożarnej. W konsekwencji, strażak ratownik OSP w sposób szczegółowy ewidencjonuje godziny, w których przebywał na zdarzeniach będących przedmiotem uchwały, dzięki czemu można je rozliczyć zgodnie z zasadami wynikającymi z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dalsza część art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi nic innego jak szczegółowe określenie zasad i sposobu liczenia należnego ekwiwalentu. Powtórzenie zapisu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. mogłoby również zostać uznane za naruszenie zasad techniki legislacyjnej. Zgodnie z brzmieniem § 137 wymienionego rozporządzenia "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw". Pełnomocnik zauważył, że w identyczny sposób należy się odnieść do kwestii podmiotu, który może korzystać z ekwiwalentu pieniężnego.
Wskazał, że Rada Miejska posługuje się terminologią strażaka, a więc zgodnie z art. 8 u.o.s.p. Osoba taka musi spełniać wymagania płynące z brzmienia tego przepisu. W konsekwencji, w ocenie organu, kompletnie niezrozumiały jest zarzut z pkt 2 skargi. Pełnomocnik zgodził się, że w związku z uchyleniem art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie było konieczności wprowadzania do uchwały § 3. Zdaniem organu jest to błąd nieistotny, niemający znaczenia prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołują skutków prawnych od samego początku.
W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2. tego artykułu stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.
Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Miejska w Piszu w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Nie ma racji pełnomocnik organu gminy, twierdząc, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego sformułowania zawartego w delegacji ustawowej narusza § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Sporne treści, co podkreślić należy, nie były zawarte w odrębnym przepisie ustawy, ale stanowiły wytyczną zawartą w przepisie upoważniającym do wydania aktu prawa miejscowego, determinując przez to jego brzmienie. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu
"za udział", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść § 1 uchwały ogranicza należny ekwiwalent do świadczenia jednorazowego, bez uwzględnienia czasu trwania udziału strażaka ratownika OSP w działaniach za które ekwiwalent przysługuje.
Zasadnie też prokurator dostrzegł, że w § 1 uchwały Rada Miejska nieprawidłowo określiła podmiot, któremu przysługuje ekwiwalent. W przepisie tym wskazano "strażaka ochotnika Ochotniczej Straży Pożarnej". Nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem ustawowym "strażaka ratownika OSP". Ważne jest, aby w akcie podustawowym posługiwać się nazewnictwem określonym w ustawie. W art. 8 u.o.s.p. ustawodawca sprecyzował, że do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który:
- 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1,
- 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2,
- 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,
- 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy,
- 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych
- - zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP".
Użyte przez lokalnego prawodawcę sformułowanie "strażak ochotnik Ochotniczej Straży Pożarnej" nie jest znane ustawie, może być przez to różnie interpretowane, a tym samym powodować modyfikację regulacji ustawowych. Wprowadzanie przez lokalnego prawodawcę własnych pojęć, sprzecznych z nazewnictwem ustalonym w ustawie, jest niezgodne z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, z tego powodu nie jest dopuszczalne stosowanie innego nazewnictwa tych podmiotów niż zawarte w ustawie.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania jakiemu podmiotowi przysługuje ekwiwalent, jak i co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego. W sprawie nie jest kwestionowane, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego i braku przepisów przejściowych pozwalających na pozostawanie w obrocie prawnym aktów wykonujących uchyloną delegację ustawową, tracą również moc prawną przepisy wykonawcze. Skoro wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Brzmienie § 3 istotnie narusza zasady obowiązujące w prawie i sugeruje, że uchwała z 2008 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciła ona moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r.(por. art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony przez art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p)
Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez § 1 nie spełniałaby ona żadnej funkcji.
Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek prokuratora, w związku z brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ gminy.