Uzasadnienie
Z administracyjnych akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że w dniu 12 grudnia 2012 r. do Urzędu Gminy w D. wpłynął wniosek M. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" i działce stanowiącej drogę m "[...]" w obrębie S., gm. D. We wniosku inwestor wskazał zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej oraz określił charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji.
W toku postępowania sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym S. i przesłano go do organów uzgadniających.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r. działająca z upoważnienia Starosty Kierownik Referatu w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami uzgodniła przedstawiony projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina D. W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia 22 lipca 2013 r. działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Dyrektor Departamentu Ochrony Przyrody uchyliła zaskarżone postanowienie w całości i umorzyła postępowanie uzgodnieniowe przed organem pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. (znak: "[...]") działający z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarz Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym S., gmina D. W uzasadnieniu wskazał, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, gdzie obowiązują zakazy wynikające z rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3152). W dalszej części opisał stan faktyczny w sprawie, w szczególności przebieg postępowania z organem współdziałającym w zakresie ochrony przyrody. Powołując się na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż Wójt Gminy D. będący na podstawie art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody organem w zakresie ochrony przyrody, wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest zadbać o jej zgodność z ww. przepisami, w tym z rozporządzeniem nr 160 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny.
Działka nr "[...]" w obrębie S., gm. D. położona jest poza terenem zwartej zabudowy wsi. Na przedmiotowej działce występuje inny zbiornik wodny w formie obniżenia terenu wypełnionego wodą. Ponadto we wschodniej części działki objętej wnioskiem oraz m.in. na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]" występuje obszar wskazany na mapie jako nieużytek, który stanowi rozlewisko z otwartym lustrem wody o nieregularnym kształcie. Teren wskazany pod inwestycję znajduje się w 100 m strefie od wymienionych obiektów hydrograficznych, w której obowiązuje zakaz zabudowy. W konkluzji stwierdził, iż wobec tego, że inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.).
W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzucił jej naruszenie:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli,
- 2) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyczerpującego rozpatrzenia wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla załatwienia sprawy okoliczności,
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez nie wskazanie dlaczego stanowisko strony nie zostało wzięte pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz ocenienie innych, tożsamych spraw w sposób odmienny niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia,
- 4) art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne poprzez nie uwzględnienie, iż powstałe w wyniku zatamowania rowu melioracyjnego zalanie łąk oraz wodopój dla zwierząt hodowlanych są urządzeniami wodnymi,
- 5) § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że zalane łąki oraz wodopój dla zwierząt są innymi zbiornikami wodnymi i występuje zakaz budowania w pasie 100 metrów od nich,
- 6) art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu, uznając zalane łąki i wodopój jako inne zbiorniki wodne mimo braku ustalonej linii brzegowej,
- 7) art. 84 k.p.a. poprzez nie powołanie biegłego i przeprowadzenie dowodu z jego opinii w momencie kiedy istnieje tak dużo wątpliwości co do stanu faktycznego,
- 8) art. 23 w zw. z art. 24 oraz art. 17 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe wskazanie, iż obowiązuje zakaz wznoszenia budowli w pasie 100 m,
- 9) art. 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przeanalizowanie funkcji inwestycji i jej oddziaływania na środowisko oraz otoczenie.
W związku ze wskazanymi zarzutami wniósł o wydanie decyzji reformatoryjnej, tj. zmieniającej zaskarżoną decyzję tak, by uzgadniała warunki zabudowy, ewentualnie w przypadku gdyby nie znaleziono podstaw do wydania takiej decyzji wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia materiału dowodowego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 marca 2013 r., Nr "[...]", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przytaczając treść przepisu art. 60 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. wskazało, że jednym z warunków, który musi być spełniony, by inwestor uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych zaliczyć należy również przepisy z zakresu ochrony przyrody, w tym również rozporządzenie nr 160 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Przy czym kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na której położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym.
Zatem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze chronionego krajobrazu musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie organ współdziałający wydał postanowienie po upływie wskazanego w ustawie terminu 21 dni, zaś organ I instancji błędnie stanął na stanowisku, iż jest również właściwy do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. Kolegium podniosło, iż po to zostały powołane organy wyspecjalizowane w ramach szczegółowych kompetencji, by zajmowały się określonymi kategoriami spraw i dokonywały uzgodnień w ramach swojej właściwości. W przypadku zaś, gdy takiej oceny pod kątem ww. przepisów rozporządzenia dokonywałby i organ współdziałający i organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłaby zmiana właściwości rzeczowej organów administracji.
W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z chwilą uchylenia decyzji organu I instancji tracą też moc postanowienia uzgadniające, a zatem w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji do RDOŚ i następnie wydać rozstrzygnięcie uwzględniając stanowisko organu współdziałającego. Reasumując Kolegium podniosło, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem z przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne jest jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 138 § 2 k.p.a.
Na powyższą decyzję Kolegium skargę wniósł M. S. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.
- - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie dwóch odmiennych decyzji przy analogicznym stanie faktycznym,
- - art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, pominięcie milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych faktów dla sprawy,
- - art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy,
- - art. 17 k.p.a. w zw. z art. 19, 20 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ II instancji jest uprawniony do uchylenia postanowień organów współdziałających,
- - art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie niewyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia,
- - art. 136 k.p.a. poprzez nie wykorzystanie przysługującego organowi I instancji uprawnienia do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego,
- - art. 138 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, mimo braku ku temu podstaw,
- - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się,
- 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.
- - art. 53 w zw. z art. 59 w zw. art. 60 i 61 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie uzgodnieniowe nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie, pozbawienie odrębności procesowej i prawnej postępowań uzgodnieniowych, pomimo tego, iż w procesie uznaniowym, a takim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaistnienie przesłanek pozytywnych powoduje obligatoryjne wydanie pozytywnej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że skoro w sprawie nastąpiło tzw. "milczące uzgodnienie" to organ nie jest uprawniony do oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. Dodało, że skoro w załączniku graficznym do decyzji została określona granica 100 m strefy z zakazem zabudowy, organ pierwszej I przekroczył swoje kompetencje, gdyż jego zadaniem jest ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji i obowiązującej linii zabudowy. Zatem w sprawie winien zostać sporządzony nowy projekt decyzji zawierający istotne zmiany w stosunku do poprzedniego. Powyższe oznacza, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako; p.p.s.a.). Sąd oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji nie ograniczył się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz wadliwość kontrolowanego aktu zbadał z urzędu.
W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona.
Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Kolegium, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W związku z tym ocena sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Według jego treści, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl.
ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w każdym razie niedostatecznie uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Stwierdzone przez ten organ uchybienia i wadliwości prowadzonego przez organ I instancji postępowania nieuzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia.
Zauważyć należy, że organ odwoławczy dostrzegając potrzebę "wyjaśnienia koniecznego zakresu sprawy" mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1100/12; zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z pewnością podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło stanowić stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "że skoro w załączniku graficznym do decyzji została określona granica 100 m strefy z zakazem zabudowy, organ pierwszej I przekroczył swoje kompetencje, gdyż jego zadaniem jest ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji i obowiązującej linii zabudowy". Wszelkie wątpliwości jakie nasunęły się organowi odwoławczemu w tym względzie powinny prowadzić do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 k.p.a. Tryb ten umożliwia także zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji na zlecenie organu odwoławczego.
Dodatkowo należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Kolegium skupiło się przede wszystkim na kwestii właściwości organu I instancji co do oceny planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wskazując w tym zakresie, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji do RDOŚ. Natomiast szersze rozważania organu odwoławczego, co do zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem zostały zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym tylko zdawkowo Kolegium nawiązało do argumentacji zawartej w swojej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż to uzasadnienie decyzji winno stanowić jasne, wyczerpujące oraz oparte na przepisach obowiązującego prawa wyłożenie i wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie określonej treści, zarówno faktyczne jak i prawne. Nie może w żadnym razie ustawowego obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji zastępować wywód zawarty w odpowiedzi na wniesioną skargę.
Pismo procesowe jakim w istocie jest odpowiedź na skargę, nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy rozważań czy ocen, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
Reasumując, Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie wykazało również, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie zawarło wskazań co do dalszego postępowania dla organu I instancji. Natomiast uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w związku z art. 136, art. 15 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej ani poprzez ustalenie stanu faktycznego, ani poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, ani też nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści.
Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.