Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na współwłaścicieli budynku przy ulicy A w "[...]" czyli M. O. i M. R., a także J. P. i B. H. określone obowiązki dotyczące kontroli stanu technicznego ww. budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kolejnej kontroli stanu technicznego budynku stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny części obiektu mogący zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia.
B. H. pismem z dnia 26 grudnia 2008r. o nazwie "skarga – zażalenie" skierowanym do wojewody, a następnie skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" potwierdza biurokratyczne przedłużanie jej sprawy. Zawarty w niej nakaz przeprowadzenia kontroli jest unikiem wydania decyzji w sprawie usunięcia istniejących zagrożeń. Skarżąca zwróciła się do wojewody o ponowne zajęcie się sprawą i wyraziła oczekiwanie, że PiNB wyda nakaz usunięcia braków technicznych w budynku.
Pismem z dnia 20 stycznia 2009r. (doręczonym 29 stycznia 2009r.) i skierowanym do B. H. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że kwestionowana przez nią decyzja rozstrzyga jedynie kwestię wpadkową, nie przesądza natomiast o meritum sprawy. Ma ona jedynie na celu wyegzekwowanie od współwłaścicieli budynku obowiązku jakim jest nakaz przeprowadzenia okresowych kontroli obiektów budowlanych w zakresie wskazanym przez art. 62 Prawa budolwanego.
Ponadto od decyzji PiNB z dnia "[...]" odwołanie złożyli M. O. oraz M. R., kwestionując nakaz przeprowadzenia kontroli więźby dachowej oraz muru oporowego i ogrodzenia posesji. Odwołujący się wskazali, że istnieje już ekspertyza sądowa wykonana przez biegłego w 2004r., która określa stan obiektu po wadliwie wykonanym remoncie.
Po rozpatrzeniu odwołania ww. osób decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja I – instancyjna nie kończy postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego, a stanowi rozstrzygnięcie dyscyplinujące właścicieli budynku do realizacji ich obowiązków ustawowych. Stwierdzono, że realizacja zaskarżonej decyzji pozwoli na prawidłowe wypełnienie przez właścicieli obowiązku ustawowego oraz zakończenie prowadzonego od 2002r. postępowania dotyczącego komina, a przede wszystkim wskaże właścicielom niezbędne czynności jakie należy wykonać w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi.
Następnie pismem z dnia 4 lutego 2009r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 lutego 2009r. B. H. przedłożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wraz z odwołaniem. Podniosła, że ze sprawą zapoznawał się Wojewoda i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił B. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej przez nią decyzji. Według organu wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a przywołany przez nią argument, czyli zapoznawanie się ze sprawą przez Wojewodę oraz Inspektora Nadzoru Budowlanego do 29 stycznia 2009r. nie może być podstawą do przywrócenia terminu. Organ wskazał, że skoro wnioskodawczyni miała możliwość sporządzenia skargi na działania PINB, to miała również sposobność odwołania się od decyzji z dnia "[...]".
Następnie B. H. pismem z dnia 15 kwietnia 2009r. wywiodła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" stwierdzając, że po odebraniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu "[...]" wniosła odwołanie dnia 4 lutego 2009r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skarżąca stwierdziła, że złożyła w sprawie dwie skargi, które nie zostały uwzględnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił B. H. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającej na współwłaścicieli budynku przy ulicy A w "[...]" czyli M. O. i M. R., a także J. P. i B. H. określone obowiązki dotyczące kontroli stanu technicznego wspomnianego budynku.
Zasadnym jest w kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać na art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
Odwołanie nie musi dokładnie, zgodnie z treścią art. 138, precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, jeżeli zostały przytoczone w decyzji. W konsekwencji uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 227; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71, w którym stwierdzono, że kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści zadania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony).
Należy podzielić pogląd, że niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 563), jednakże z tym zastrzeżeniem, że strona jest obowiązana sformułować żądanie wynikające z tego "niezadowolenia", natomiast nie jest obowiązana uzasadniać swojego żądania ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., I SA/Gd 735/96, w którym przyjęto, że pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu I instancji. Ale nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż odwołanie winno mieć związek z decyzją organu I instancji, niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję).
Przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 227; wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz.
31) oraz czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (wyrok SN z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16, w którym stwierdzono, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji). W doktrynie podkreśla się, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 227). Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu należy przyjąć, że pismo skarżącej z dnia 26 grudnia 2008r. o nazwie "skarga – zażalenie" skierowane do Wojewody a następnie przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2008r. (doręczonej 19 grudnia 2008r.) Ze wspomnianego pisma wynika jednoznacznie, że B. H. wyraziła niezadowolenie ze wskazanego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Treść pisma skarżącej nie pozostawiała co do tego żadnych wątpliwości. Ponadto zostało ono przedłożone w ustawowym terminie do wniesienia odwołania.
W tej sytuacji skoro skarżąca wywiodła odwołanie w terminie nie było potrzeby rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu, bo termin do wniesienia odwołania nie został uchybiony.
W związku z powyższym w ocenie Sądu należy uznać, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia B. H. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji było bezzasadne ponieważ wywiodła ona pismo, które spełniało wymogi niezbędne dla uznania go jako odwołanie, tym bardziej, że nastąpiło to w odpowiednim terminie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.