Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną przez Wójta Gminy M. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 32, art. 33 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1, pkt 2, art. 20 ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, dalej jako: u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku E.S. (dalej jako: strona lub skarżąca) z "[...]", odmówiono wymienionej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że z treści załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności z "[...]" wydanego przez Powiatowy Zespół ds.
Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że matka strony, W.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a orzeczenie zostało wydane na stałe. Wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 września 2017 r., przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto w toku przeprowadzonego 21 sierpnia 2019 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona sprawuje opiekę nad matką codziennie, dojeżdżając do niej, ponieważ nie zamieszkują razem, zaś po zakończeniu sprawowania obowiązków higieniczno-opiekuńczych zostawia matkę w domu, gdzie zakręca gaz a na drzwiach pozostawia kartkę z telefonem kontaktowym do siebie, w razie potrzeby. Ze złożonego we wniosku oświadczenia wynika również, że strona zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad matką i zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego.
W ocenie organu I instancji negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia oraz to, że strona nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką w sposób stały, co nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzin.
W złożonym odwołaniu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu podniesiono, że matka strony jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że nie budzi wątpliwości, że strona jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia, bowiem obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem matki. Podkreślono, że w niniejszej sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy, w tym orzeczenie o niepełnosprawności matki, opis dnia podpisany przez stronę oraz rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że strona codziennie przyjeżdża do matki, jednak nie nocuje. Ustalono również, że matka strony posiada czworo dzieci, z których to dwóch synów nie pracuje: jeden mieszka w E. i ma rentę, zaś drugi mieszka w P., gmina T. i ma rentę socjalną.
Ponadto z akt administracyjnych wynika, że strona zamieszkuje we wsi K. natomiast jej matka w E. W ocenie Kolegium strona nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie i wymiarze uniemożliwiającym podejmowanie (lub kontynuowanie) jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (chociażby w niepełnym wymiarze), lecz jest to opieka doraźna, która nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia jej aktywność zawodową, tym bardziej, że w tej opiece może uczestniczyć jej dwoje rodzeństwa, zwłaszcza w zakresie przygotowania i podania posiłków, sprzątania, robienia zakupów, realizacji recept, umawiania wizyt lekarskich i uczestniczenia w nich, wspólnego spędzania czasu. Brak kontaktu, czy ewentualna niepełnosprawność, zdaniem Kolegium nie może być przeszkodą we wspólnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Zaznaczono, że zasadność i słuszność rozstrzygnięcia odnośnie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie drugiej z przesłanek (data powstania niepełnosprawności) nie była oceniana przez Kolegium z uwagi na niespełnienie wskazanej wyżej przesłanki w zakresie sprawowanej opieki przez stronę.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Natomiast wbrew twierdzeniom organu II instancji przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia. Zaznaczono przy tym, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że skarżąca przebywa w miejscu zamieszkania swojej matki, natomiast wraca do swojego miejsca zamieszkania jedynie na noc.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą 2 kwietnia 2020r. i doręczony organowi 16 kwietnia 2020 r. Jednakże z uwagi na obowiązujący stan epidemiczny bieg 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., rozpoczął się dopiero 24 maja 2020 r., stosownie do art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). W tak liczonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Należy również podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można uznać za zasadne twierdzenia Kolegium, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter doraźny, gdyż skarżąca nie zamieszkuje z matką i tym samym, nie jest pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konieczność sprawowania codziennej opieki wynika zarówno z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak i zgromadzonej dokumentacji, w tym przedłożonego przez skarżącą opisu dnia i czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, a mianowicie: poranna i wieczorna toaleta, pranie, gotowanie, sprzątanie, prasowanie, podawanie leków, robienie zakupów, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich i uczestniczenie w nich, a także spacery i ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie i logiczne myślenie. Skarżąca wykonuje zatem codziennie wszelkie czynności opiekuńczo-higieniczne wobec swojej niepełnosprawnej matki.
Nie budzi wątpliwości, że jest to opieka stała i bezpośrednia. Jednocześnie należy podkreślić, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Jednocześnie przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA). Tym samym, okoliczność, że skarżąca nie zostaje u matki na noc nie oznacza, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku z www.google.com/maps miejscowość K., gdzie mieszka skarżąca, położona jest, w zależności od wybranej drogi, około 12,5 km do 15,9 km od E. a czas przejazdu tej trasy samochodem wynosi od 14 do 19 minut. Trudno zatem uznać, aby była to odległość uniemożliwiająca sprawowanie codziennej opieki nad niepełnosprawną matką.
Nie leży również w kompetencji organu ustalanie ewentualnego podziału opieki nad matką z rodzeństwem skarżącej. Skoro bowiem, to skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, należy go rozpoznać wyłącznie wobec wnioskodawczyni, tj. czy spełnia ona określone w ustawie przesłanki. Poza tym, jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania, jeden z braci skarżącej, który mieszka w E., a zatem najbliżej matki, otrzymuje rentę, zaś drugi z braci mieszka w miejscowości P., gmina T., położonego około 20 km od E. i otrzymuje rentę socjalną. Okoliczności te pozwalają domniemywać, że wskazane osoby mogłyby nie być w stanie zająć się niepełnosprawną matką.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu.
Jednocześnie skarżącej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może zatem przyznać żądanego świadczenia. W przypadku uznania, że skarga jest zasadna, Sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).