Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") przyznał J.T. (dalej: "Skarżąca") od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 20 zł miesięcznie.
Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.A. (dalej także: "właściciel mieszkania"). Dochód rodziny, na który składa się renta właściciela mieszkania i uzyskiwane przez niego dodatki: mieszkaniowy i energetyczny, wynosi łącznie 1.039,87 zł, zaś na osobę w rodzinie – 519,94 zł. Z uwagi na treść art. 38 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) – dalej: "ustawa" lub "u.p.s.", przyznano Skarżącej wnioskowane świadczenie w minimalnej kwocie.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca zakwestionowała jakoby prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z właścicielem mieszkania. Podkreśliła, że nie łączą ich więzy rodzinne i A.A. nie ma wobec niej żadnych zobowiązań. Wyjaśniła, że właściciel mieszkania pozwolił jej zamieszkać w jego lokalu, w sytuacji gdy była sama na dworcu bez środków do życia. Nadal jest przez niego utrzymywana, gdyż sama nie posiada żadnych środków finansowych. Dodała, że została zameldowania w tym lokalu, co nie oznacza, że ma jakiekolwiek prawo do lokalu lub dysponowania jego wyposażeniem. Stwierdziła ponadto, że nie podejmują wspólnie jakichkolwiek decyzji dotyczących załatwiania codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium podzieliło ocenę ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, że Skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.A., a ich wspólny dochód wynosi 1.039,87 zł. Zaznaczyło też, że Skarżąca jest zameldowana w mieszkaniu A.A.
Kolegium wywiodło z art. 6 pkt. 10 i 14 ustawy, że rodzinę w rozumieniu ustawy stanowią także osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Istotne więc było ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących, to jest wyjaśnienie, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie czystości i porządku, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego, w tym spraw urzędowych, odbywa się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie, dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów, mieszka w lokalu A. A. Wyjaśniło, że lokal ten składa się z jednego pokoju, wyposażonego m.in. w jedno łóżko, w którym śpią oboje, choć – jak twierdzą - nie są parą, oddzielnej kuchni i łazienki.
Kolegium zaznaczyło, że właściciel mieszkania podał, że wziął odpowiedzialność za Skarżącą, gdyż jest ona osobą niesamodzielną, u której występują ograniczenia, np. w wyrażaniu własnego zdania. Pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu, m.in. rejestracji w urzędzie pracy, umawianiu wizyt lekarskich i towarzyszy w nich. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji ocenił, że Skarżąca, która nie uzyskuje własnego dochodu, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z właścicielem mieszkania. W konsekwencji, prawidłowo też ustalono wysokość dochodu rodziny i wysokość przedmiotowego świadczenia.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję.
Zaprzeczyła, jakoby prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z A.A. Podniosła, że w lokalu, w którym mieszka czuje się jak gość, a nie domownik. Nie może bowiem swobodne dysponować sprzętami, np. pralką, komputerem czy kaloryferami. Nie może też przyjmować gości, a nawet otwierać drzwi. Zobligowana została przez właściciela mieszkania do informowania go o planowanej godzinie powrotu do lokalu, która nie może być późniejsza niż 21. Stwierdziła, że potrafi wyrażać własne zdanie, nie jest osobą ubezwłasnowolniona ani niesprawna umysłowo. Jest osobą samodzielną, choć miewa problemy w orientacji w nieznanym mieście. Przyznała, że stresuje się podczas rozmowy, szczególnie telefonicznej z nieznana osobą, w efekcie czego może mieć problemy z doborem słów. Dodała, że woli kontakt korespondencyjny, gdyż może zastanowić się nad tym, co napisała. Wyjaśniła, że ten stan jest spowodowany zachowaniem jej ojca - pedofila i przebytą chorobą.
Skarżąca podniosła, że samodzielnie rejestrowała się w Urzędzie Pracy, podpisywała dokumenty, umawiała wizyty lekarskie, a w czasie wizyt u lekarza nie towarzyszył jej A.A. Skarżąca podkreśliła, że nie załatwia żadnej sprawy dla właściciela mieszkania oraz że nie robą wspólnie zakupów. Stwierdziła, że częstowanie jej przez obcą osobę posiłkiem nie stanowi o istnieniu wspólnego gospodarstwa domowego. Zauważyła, że jest osobą bezdomną, z tą różnicą, że nie korzysta z noclegowni, lecz użyczonego mieszkania. Zarzuciła, że Kolegium nie zweryfikowało ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących jej sytuacji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) – dalej: "ustawa" lub "u.p.s.". Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w tym m.in. zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",
- 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",
- 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
W rozpoznanej sprawie spór skupia się wokół ustalenia, czy Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też tworzy wraz właścicielem lokalu, w którym mieszka, rodzinę w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., a w konsekwencji czy przy ustaleniu jej prawa do zasiłku okresowego winne być brane pod uwagę tylko jej dochody, czy także dochody uzyskiwane przez A.A.
Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. na gruncie tej ustawy pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione jest cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (zob. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 4373/18; z 24 maja 2018 r. I OSK 257/18; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95; ISNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240).
Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby Skarżąca z A. A. stanowili rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, nieprawidłowo ustalono kryterium dochodowe.
Bezsporne jest, że Skarżąca w dacie składania wniosku mieszkała w jednopokojowym mieszkaniu A.A. Z treści pism znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednak, że właściciel mieszkania jedynie gości Skarżącą w swoim domu do czasu jej usamodzielnienia się w obcym mieście, w przeciwnym bowiem razie, z uwagi na cechy osobowościowe i stan psychiczny Skarżącej, byłaby ona osobą bezdomną, zdaną całkowicie na pomoc Państwa, gdyż jej krewni odmówili Skarżącej jakiejkolwiek pomocy. Wynika z nich również, że wyłącznie z uwagi na warunki lokalowe (jeden pokój), brak środków finansowych na zakup dodatkowego posłania (renta w kwocie 901,83 zł), zbędność takiego zakupu z uwagi na zamiar jedynie krótkoterminowego korzystania przez Skarżącą z tego mieszkania - do czasu znalezienia przez nią stałej pracy i wynajęcia samodzielnego pokoju, Skarżąca i właściciel mieszkania w celach noclegowych korzystają z jednego łóżka.
Fakt ten, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi elementu, który mógłby wskazywać na istnienie "faktycznego związku" łączącego te osoby, sugerowanego przez organy obu instancji. Ponadto, z treści pism ww. osób nie wynika też, aby istniała między nimi taka więź emocjonalna, która pozwoliłaby na uznanie, że oboje pozostają w "faktycznym związku", o którym mowa w art. 6 pkt 14 ustawy, przez co należy rozumieć, np. konkubinat.
Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Wspólne gospodarowanie, z jednej strony oznacza współdziałanie wszystkich mieszkających ze sobą osób zarówno w ponoszeniu wydatków finansowych, jak i innych ciężarów (w tym niematerialnych) związanych z gospodarstwem domowym, a z drugiej strony - czerpanie korzyści ze wspólnego zamieszkiwania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 czerwca 2018 r., II SA/Łd 347/18). Jak podała Skarżąca, wprawdzie korzysta ona ze znajdujących się w mieszkaniu, w którym przebywa, urządzeń, lecz wyłącznie za zgodą właściciela mieszkania, a nie w sposób nieskrępowany, np. w zakresie z dostępu do komputera czy pralki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również, aby towarzyszyła ona A. A. w zakupach czy przygotowywaniu posiłków, bądź też aby sama wykonywała te czynności dla obojga. Nie wynika ponadto z okoliczności faktycznych sprawy, aby istniała obustronna ścisła współpraca właściciela mieszkania i Skarżącej w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu.
Zauważyć również należy, że o "stałości" mieszkania Skarżącej w lokalu A. A. nie może świadczyć fakt zameldowania jej na stałe, skoro jak wyjaśnił właściciel mieszkania, w korespondencji z pracownikiem organu pierwszej instancji, zameldowanie było warunkiem rejestracji Skarżącej jako osoby bezrobotnej, dzięki czemu uzyskała ona dostęp do opieki zdrowotnej, koniecznej w jej sytuacji zdrowotnej. Należy wziąć pod uwagę zgodne oświadczenia Skarżącej, która nie wyraża zamiaru stałego pobytu w tym lokalu oraz właściciela, który nie planuje jej na stałe gościć – lecz tylko do czasu zdobycia przez Skarżącą środków utrzymania (np. z pracy zarobkowej), pozwalającej na usamodzielnienie się.
W konsekwencji zbyt daleko idący byłby wniosek, że rzeczywiście została spełniona przesłanka stałego pobytu, określona w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397, z późn. zm.), to jest zamiar stałego przebywania pod oznaczonym adresem.
Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że Skarżąca - sytuacji gdy członkowie jej rodziny odmówili jej jakiejkolwiek pomocy, w tym środków utrzymania i noclegu - nie oczekiwała biernie na pomoc Państwa i jego instytucji, lecz podjęła samodzielnie próbę wyjścia z bezdomności, ubóstwa, bezrobocia, bezradności w sprawach prowadzenia gospodarstwa domowego, przemocy w rodzinie i długotrwałych chorób. Jednakże wykorzystując, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, własne zasoby i możliwości, nie była w stanie pokonać tych przeszkód i z tego powodu skorzystała z pomocy osoby niespokrewnionej i nie związanej z nią również jakimikolwiek innymi więzami, w szczególności emocjonalnymi czy uczuciowymi. A.A. zapewnił Skarżącej miejsce zamieszkania, które ma stanowić jedynie krótkookresowe zabezpieczenie lokalowe, zapewnił posiłki, a także wspierał w znalezieniu pracy i radzeniu sobie z trudnościami dnia codziennego.
Udzielenie opisanej pomocy, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest równoznaczne z "prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego" w rozumieniu przepisów ustawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., I OSK 156/17, nietrafny jest argument, zgodnie z którym osoba nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa, która nie posiada własnych środków na utrzymanie, gdyż jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Takie stanowisko narusza art. 6 pkt 10 u.p.s. przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego" stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie, a tym samym uznanie, że brak posiadania własnych środków na utrzymanie pozbawia stronę przymiotu "osoby samotnie gospodarującej" w świetle ww. ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s., osoba samotnie gospodarująca, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu, prawidłowo ustali dochód Skarżącej i wysokość zasiłku okresowego stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzje organu pierwszej instancji.
O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.