Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w O., decyzją z dnia 28 marca 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 stycznia 2014, którą umorzył postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, objętych zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 26 sierpnia 2008 r., nr "[...]".
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 106/14 w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia z dnia 26 sierpnia 2008 r. oraz do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13: "czy art. 14 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: p.p.s.a. W myśl art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego, toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego w oparciu o wymienioną przesłankę pozostawiona została ocenie Sądu i co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym).
Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (zob. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011, uwaga 4, s. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, J.P. Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 s. 333).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania ostatecznego rozstrzygnięcia, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej) na skutek rozstrzygnięcia, wydanego w innym toczącym się postępowaniu.
Związek postępowań musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Postępowanie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne. Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności (postanowienie NSA z 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08).
W sprawie II SA/Ol 106/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi Spółki, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia 10 grudnia 2013 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2013 r., w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]". Powyższy wyrok nie jest prawomocny, gdyż Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, której rozpatrzenie wpłynie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wskazać należy bowiem, że organ administracji orzekając o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier, oparł swoje rozstrzygnięcia o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o cofnięciu w całości decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. nr "[...]"ze zm., zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]". Istnienie omawianej decyzji cofającej, stanowiło okoliczność istotną (fakt prawotwórczy) dla podjęcia przez organ zaskarżonych rozstrzygnięć, a konsekwencje prawne wynikające z tej decyzji kształtowały podstawę prawną kontrolowanych decyzji i determinowały treść ich rozstrzygnięć. Tak więc późniejsze uchylenie tejże decyzji orzeczeniem Sądu ma wpływ na ich treść. Ewentualne prawomocne uchylenie decyzji cofającej zezwolenie doprowadzi do tego, że w istocie odpadnie przyczyna (podstawa prawna) do umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier, gdyż decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, na skutek orzeczenia Sądu, "powróci" de facto do obrotu prawnego.
Zważyć ponadto należy, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r. (sygn. akt II GSK 686/13), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne z: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Powyższe pytanie prawne zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14.
W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wystąpiły wątpliwości co do możliwości ograniczenie prawa urządzania gier na automatach tylko w kasynach gry, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.
Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ.LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organem celnym decyzje.
Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., ale istotą jego jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14.
Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa.
Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione.