Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznawanego sprzeciwu jest – wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 22 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na trzy lokale mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w B., obręb [...], m. B. Jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej oraz akt administracyjnych sprawy, w dniu 26 września 2018 r. J. P. (dalej jako: "skarżący", "strona", "inwestor") wystąpił do Burmistrza Bartoszyc (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie – wraz ze zmianą sposobu użytkowania – istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz [...], obr. geod. [...],
m. B., na cele mieszkalne. Następnie, pismem z dnia 7 listopada 2018 r. inwestor wniósł o uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek z ul. [...]. poprzez istniejące zjazdy oraz przez drogę wewnętrzną, tj. działki [...] i [...].
Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego oraz K. P., Kolegium decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Następnie decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. i ponownie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 30 września 2019 r. organ I instancji po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy, która to decyzja ponownie została uchylona przez Kolegium, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zaś Kolegium decyzją z dnia 28 maja 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że organ współdziałający nie dokonał uzgodnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od ww. decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 478/20, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Kolegium nie uzasadniło, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu jedynego stwierdzonego naruszenia prawa, tj. naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a.
Decyzją z dnia 8 lutego 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji odmawiającą wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z przebudową na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób, o jaki wnioskuje inwestor, tj. bezpośrednimi zjazdami z ul. [...]. Z uwagi na konieczność dokonania uzgodnień z zarządcą drogi, którym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Bartoszyc, nie jest wymagane postanowienie uzgadniające, jednak swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Podkreślono, że co do zasady parametry techniczne drogi nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednak oceniając wpływ inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie sposób te parametry pominąć. Zgodzono się z Burmistrzem, że proponowana zmiana zagospodarowania terenu poprzez zmianę użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. [...]. Ostatecznie podano, że co prawda organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołał się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jednak z całokształtu akt sprawy wynika, że to właśnie ten przepis stanowił podstawę jego orzekania w tym zakresie. W związku z tym należy stwierdzić, że prawidłowo uzasadniono odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji, a zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową i utrzymać w mocy.
Na przedmiotową decyzję Kolegium skargę do tutejszego Sądu wniósł inwestor. W wyniku kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 278/21, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku podano, że istota sporu nie dotyczy tego, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, ale zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p.") decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisami ustawy o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, które nakładają na zarządcę drogi obowiązki i wymagania związane z ochroną drogi. Wyjaśniono, że rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie wymaga, czy z uwagi na charakter planowanej inwestycji, ze względu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, wskazany przez inwestora sposób skomunikowania wymienionych działek zagrozi bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego.
Organy stanęły bowiem na stanowisku, że wskazany przez inwestora sposób komunikacji przez zjazdy na ul. [...], na lokalizację których skarżący uzyskał uprzednio wymagane zezwolenie na czas nieokreślony, nie może być realizowany dla wnioskowanego zamierzenia, gdyż zmiana zagospodarowania, czyli wydzielenie trzech lokali mieszkalnych w dotychczasowym budynku gospodarczym, spowoduje wzrost natężenia ruchu drogowego i pogorszy się przez to bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a z uwagi na parametry tej drogi, zagrożony będzie szczególnie ruch pieszych.
Sąd wyraził ocenę, że brak jest uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych dla takiego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że zarządca drogi, wydając inwestorowi zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych na teren inwestycji, potwierdził już wiążąco, że budowa i użytkowanie takich zjazdów spełnia wymagania określone w § 77 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a więc także wymagania dotyczące bezpieczeństwa ruchu na drodze i ruchu pieszych. Wnioskowana zmiana zagospodarowania nie wymaga zmiany dotychczasowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Dodano również, że organ nie wykazał, aby zmieniła się w jakikolwiek sposób sytuacja faktyczna czy prawna drogi, która uzasadniałaby zmianę stanowiska co do lokalizacji zjazdów, a nie sposób uznać za racjonalne stanowiska, że wydzielenie 3 lokali mieszkalnych spowoduje znaczący wzrost natężenia ruchu i zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym na ul. [...].
Tym samym przesądzono, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania zaważy na bezpieczeństwie ruchu drogowego na ul. [...].
Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji zmieniając wniosek w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w ten sposób, że wniósł o:
- 1) ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku i zmianie sposobu użytkowania budynku na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w B., obr. [...], m. B.;
- 2) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na trzy lokale mieszkalne w ramach zabudowy szeregowej;
- 3) dopuszczenie obsług komunikacyjnej inwestycji w dwojaki sposób:
- a) bezpośrednio z ul. [...] (dz. nr [...]) oraz b) z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]).
Kolejnym pismem z dnia 16 marca 2022 r. inwestor ponownie zmienił wniosek, wnosząc o:
- 1) ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie pomieszczeń gospodarczych na trzy lokale mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w B., obr. [...], m. B.;
- 2) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na trzy lokale mieszkalne;
- 3) dopuszczenie obsługi komunikacyjnej inwestycji w dwojaki sposób, tj. a) bezpośrednio przez ul. [...] (dz. nr [...]) oraz b) za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) przez ulicę [...] (dz. nr [...]).
Uzasadniając zmianę wniosku wskazano, że możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji za pośrednictwem drogi wewnętrznej nr [...] nie budziła dotychczas wątpliwości organu. Możliwość obsługi komunikacyjnej przez ul. [...] potwierdził natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2022 r.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na trzy lokale mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w B., obr. [...], m. B. W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano stan faktyczny sprawy i podano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że nie są łącznie spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mianowicie zgodnie z wnioskiem inwestora, teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniono, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej z drogi miejskiej nr [...] (dz. nr [...], ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną o nr dz. ew. [...] i [...]. Nie jest natomiast możliwa realizacja obsługi komunikacyjnej na zasadach określonych przez inwestora, zakładająca dopuszczenie obsługi komunikacyjnej działek o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] bezpośrednio z drogi miejskiej nr [...] ze względu na brak uzgodnienia Burmistrza Bartoszyc, będącego zarządcą drogi gminnej.
Od decyzji tej odwołał się skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że teren na który ma zostać zrealizowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że wnioskowana inwestycja spowoduje zwiększenie natężenia ruchu, na ul. [...], co doprowadzi do pogorszenia poziomu bezpieczeństwa na ww. drodze.
W uzasadnieniu odwołania wskazano ponadto, że prawomocną decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., Burmistrz zezwolił skarżącemu na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z działek o nr ew. [...] i [...] na ul. [...], na czas nieokreślony. Podniesiono, że analiza danych uzyskanych w wyniku pomiaru ruchu na ul. [...] – przeprowadzonego na zlecenie organu – prowadzi do zgoła innych wniosków. Przedstawiając stosowne wyliczenia podano, że ewentualne zwiększenie ruchu pojazdów zwiększy się o ok. 2,29%, a w wyniku zmiany natężenia ruchu samochód lub rower pojawiałby się na drodze nie co ok. 19,23 min jak dotychczas, ale co ok. 18,81 min.
Tym samym ewentualny, hipotetyczny wzrost natężenia ruchu będzie niezauważalny i nieodczuwalny, tym bardziej nie może on mieć negatywnego wpływu na bezpieczeństwo na przedmiotowej ulicy. Ostatecznie wskazano, że organ I instancji już pięciokrotnie rozstrzygał przedmiotową sprawę, a wszystkie jego rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej okazywały się wadliwe. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji stanowi natomiast de facto powtórzenie okoliczności, na które organ powoływał się w poprzednich decyzjach.
Decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i szeroko przytoczono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 477/20, odnośnie do konieczności dokonywania uzgodnienia planowanych zamierzeń z zasadami bezpieczeństwa ruchu. Podano, że w rozpatrywanej sprawie organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska i nie wykazał zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym; pobieżnie odniósł się też do stanowiska Kierownika Wydziału Inwestycyjnego Urzędu Miasta Bartoszyce z dnia 13 maja 2022 r.. Przyznano rację skarżącemu, iż ma on rację co do tego, że dokonane pomiary potwierdzają niewielkie natężenie ruchu na ul. [...].
Podkreślono, że nie sposób zgodzić się z organem, że proponowana zmiana zagospodarowania terenu w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym przedmiotowej ulicy, tym bardziej, że budynek gospodarczy (magazyn) także musiał generować ruch drogowy i to pojazdów o większych gabarytach, a mimo to zarządca drogi zezwolił na lokalizację dwóch zjazdów na objęte wnioskiem działki, na czas nieokreślony. Dodano, że parametry techniczne drogi nie mogą co do zasady stanowić podstawy odmowy do ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenia w dostępności dróg mogą mieć na celu przeciwdziałanie degradacji dróg czy też wynikać z zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzanie ograniczeń w dostępności do drogi bez rzeczywistych przyczyn, jak również ze względów podmiotowych (z wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa).
Ostatecznie wskazano, że organ I instancji przede wszystkim zignorował wyrok Sądu z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 278/21, którym był związany w sprawie. Konsekwencją tego jest reakcja organu odwoławczego w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności nie mógł dokonać ustaleń we własnym zakresie.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie od ww. decyzji kasacyjnej Kolegium wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji kasacyjnej – zgodnie z tym przepisem – możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podniesiono, że organ I instancji wbrew stanowisku Kolegium, zbadał zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, przeprowadzając dowód z pomiaru ruchu na ul. [...], dzięki czemu możliwe jest dokonanie oceny, czy realizacja inwestycji skarżącego jest zgodne z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazując, że realizacja zamierzenia przyczyni się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. [...], Burmistrz dokonał oceny, wobec czego Kolegium nie może czynić zarzutu, iż organ I instancji całkowicie zaniechał ustaleń w ww. zakresie. Dodano, że okoliczność, iż organ I instancji wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uniemożliwia organowi odwoławczemu wydania rozstrzygnięcia co do istotny sprawy. W szczególności nie prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a za wydaniem decyzji reformatoryjnej przez Kolegium przemawia również fakt, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.
Ostatecznie podkreślono – w istocie ponawiając zarzut odwołania – iż organ
I instancji już pięciokrotnie rozstrzygał przedmiotową sprawę, a każda decyzja okazywała się wadliwa. Mając na względzie argumentację decyzji organu I instancji, można uznać, iż kolejna decyzja wydana przez Burmistrza będzie zawierała uzasadnienie analogiczne do poprzednich decyzji.
Kolegium przekazując sprzeciw do Sądu, nie wniosło na niego odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprzeciw w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, jako dalej: "p.p.s.a.") sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie ww. art. 138 § 2 k.p.a., kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają więc weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem konkretnej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20 czy wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze – gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie – gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ww. stwierdzenie jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red.
M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, LEX/el.). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
W ocenie tutejszego Sądu w rozpoznawanej sprawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącego jest zasadny, a decyzja kasacyjna organu odwoławczego – kontrolowana pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek – nie odpowiada prawu.
Kolegium w zaskarżonej decyzji w istocie w ogóle nie uzasadniło, dlaczego nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać za takie uzasadnienie wskazania, że organ I instancji nie wykonał wyroku tutejszego Sądu, do czego był zobowiązany oraz że z uwagi na art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może dokonać samodzielnie ustaleń dotyczących zgodności z przepisami odrębnymi wnioskowanego zamierzenia.
W istocie, zastrzeżenia organu odwoławczego skoncentrowały się wokół tego, że organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska, dotyczącego zagrożenia planowanej inwestycji dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uszło jednak uwadze Kolegium, że obowiązek ten dotyczy każdego organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, a zatem również organu wyższego stopnia. Do koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie można zaliczyć kwestii związanych z oceną zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej, a jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kwestia ta należy do sfery ocen, a nie faktów. Skoro Kolegium uznało, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie zbyt lakoniczne, to nie było przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał własnej oceny prawnej w tym aspekcie.
Co więcej, Kolegium w istocie dokonało własnej oceny zabranego materiału dowodowego, wyjaśniając, że "w niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest brak możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób, o jaki wnioskuje inwestor, tj. bezpośrednimi zjazdami z ul. [...]. Ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić.
W miejscu tym należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2021 r. wyraźnie wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy tego, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, ale zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wprost stwierdził, że "teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej pośrednio – drogą wewnętrzną stanowiąca działki nr [...] i [...], jednak inwestor wnioskuje, by dla przedmiotowej inwestycji ustalić, że jej komunikacja będzie odbywać się bezpośrednio z ul. [...] – stanowiącej publiczną drogę gminną.
Ostatecznie podkreślono, że "nie sposób zgodzić się zatem z organem co do tego, że proponowane zagospodarowanie terenu na działkach nr [...] i [...] poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny w istotny sposób wpłynęło na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. [...]. Zwłaszcza, że istniejący magazyn także musiał generować ruch drogowy (i to pojazdów o większych gabarytach), a mimo to zarządca udzielił zgody dodatkowo na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych na objęte wnioskiem działki na czas nieokreślony".
Powyższe fragmenty decyzji kasacyjnej wprost wskazują, że Kolegium w istocie dokonało odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. Nie wskazało natomiast na żadne istotne uchybienia procesowe, jak również na braki w zgromadzonym materiale dowodowym sprawie. We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium wskazało wyłącznie na potrzebę należytego uzasadnienia przez organ I instancji swojego stanowiska oraz konieczność zastosowania się do zapadłych w sprawie wyroków sądowych.
Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego, w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1502/21, CBOSA). Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Tym samym zarówno organy, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Tym samym nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 14/21, LEX nr 3346481).
Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium – podobnie jak organ I instancji – nie zastosowało się do wykładni dokonanej przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 278/21. W przywołanym wyroku Sąd wprost wskazał, że wnioskowana zmiana zagospodarowania nie wymaga zmiany dotychczasowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zarządca drogi, wydając inwestorowi zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych na teren inwestycji, potwierdził już, że ich budowa i użytkowanie spełnia wymagania określone przepisami prawa. Skoro więc Burmistrz nie zastosował się do ww. wyroku, to – wobec braku uchybień procesowych i dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – mogło to uczynić Kolegium, orzekając w sprawie merytorycznie.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni merytoryczny charakter. Jak słusznie podkreśla się w piśmiennictwie o judykaturze, "dla prawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu odwoławczym powinno z reguły mieć miejsce ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega właśnie na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, przez dwa różne organy administracyjne. Dwukrotne rozpoznanie zaś oznacza nakaz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego dwa razy – raz przez organ pierwszej instancji, później przez organ odwoławczy" (P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red.
M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020, LEX/el. oraz np. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19, LEX nr 3333796). Wydanie decyzji kasacyjnej, która ma charakter procesowy, musi mieć więc charakter wyjątkowy. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli organ I instancji – w ocenie Kolegium – nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że Kolegium nie podziela wniosków organu I instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17, LEX nr 3065820). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt
II OSK 3246/18, LEX nr 3054298).
Mając na uwadze wszystkie ww. okoliczności tutejszy Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało potrzebę "należytego uzasadnienia stanowiska organu I instancji". Co istotne, w żadnym miejscu organ odwoławczy nie zakwestionował kompletności zebranego materiału dowodowego, jak również nie wskazał istotnych uchybień procesowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od sprzeciwu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).