Uzasadnienie
W dniu 17 sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A wpłynął wniosek A. J. (skarżąca) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. J. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A (organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką W.J.. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni ma do 31 października 2020 r. przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką, a ponadto nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. J..
Od decyzji powyższej skarżąca wniosła (przez pełnomocnika) odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz wadliwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnęło uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. J.,
- - od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w wysokości 1 830,00 zł miesięcznie,
- - od dnia 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości określonej obwieszczeniem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że nieuprawnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że powstanie niepełnosprawności W. J. po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b pkt 1) ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na negatywnej ocenie prawnej w sposób wystarczający przeprowadził postępowania dowodowe, a ustalony stan faktyczny pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że W. J. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nr "[...]" z dnia "[...]" wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10.10.2018 r. Orzeczenie wydano na stałe. Rodzice oraz rodzeństwo W. J. nie żyją, a opiekę nad matką sprawuje córka A. J..
Z ustaleń organu pierwszej instancji, w tym wywiadu środowiskowego z dnia "[...]", wynika, że skarżąca faktycznie w sposób ciągły i bezpośredni sprawuje opiekę nad matką. Pomaga jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzają sprawowanie właściwej opieki nad matką. Do dnia 31 października 2020r. odwołująca się otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. Decyzja powyższa wygasła na skutek upływu czasu na jaki była wydana i z akt sprawy nie wynika, aby wydana została decyzja przyznająca to świadczenie na kolejny okres zasiłkowy. Zakres faktycznie sprawowanej, całodobowej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że nie zachodzą obecnie negatywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z uwagi zaś na fakt, że w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (17.08.2020 r.) skarżąca miała przyznany na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. specjalny zasiłek opiekuńczy, Kolegium nie mogło przyznać świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na regulacje art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec upływu okresu na jaki specjalny zasiłek opiekuńczy był przyznany w dniu "[...]". Kolegium przyznało wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2020r. na czas nieokreślony.
Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżąca taki wniosek zawarła w skardze, a organ przychylił się do niego w odpowiedzi na skargę.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 listopada 2020 r., gdyż do końca października 2020 r. miała ona przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i go pobierała.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z kolei według art. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z akt sprawy wynika, że do dnia 31 października 2020 r. skarżąca otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzja powyższa wygasła na skutek upływu czasu na jaki była wydana i z akt sprawy nie wynika, aby wydana została decyzja przyznająca to świadczenie na kolejny okres zasiłkowy. Zakres zaś faktycznie sprawowanej, całodobowej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W związku z tym nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie złożyła skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkowała przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji jej odmówił. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżąca w piśmie z 31 sierpnia 2020 r. stwierdziła, że do czasu stwierdzenia, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie rezygnuje z przyznanego już jej specjalnego zasiłku opiekuńczego (odpowiedź na wezwanie, akta adm., k. – 28).
Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła z końcem października 2020 r., a wcześniej nie zrezygnowała ona skutecznie z pobierania tego świadczenia. Dlatego też bezzasadne jest zarzucanie przez nią naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Nadmienić również należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20).
Taką interpretację art. 24 ust. 2 rzeczonej ustawy potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18.
W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skarżąca była świadoma, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stoi na przeszkodzie w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nie zrezygnowała z pobieranego przez siebie świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego).
W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia.
Przy czym, co istotne, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia, co w przypadku skarżącej nie nastąpiło. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca pobrała specjalny zasiłek opiekuńczy jeszcze za październik 2020 r., czyli do wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.