Uzasadnienie
Rada Gminy Purda, działając na podstawie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) dalej: "u.z.z.w." lub "ustawa", podjęła 30 maja 2019 r. uchwałę Nr IX/61/2019 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków".
Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3 pkt 1 i 4, § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- 1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust 5 pkt 1 i 4 ustawy, poprzez:
niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczającym uregulowaniu w § 3 pkt 1, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w postaci nieokreślenia co najmniej minimalnego poziomu jakości dostarczanej wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne;
powtórzenie w § 3 pkt 4 normy prawnej wynikającej z art. 5 ust 1a u.z.z.w.
przekroczenie zakresu kompetencji, poprzez wskazanie w § 10 ust. 1, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót.
istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie między odbiorcą usługi a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym polegające na wskazaniu w § 7 ust. 1, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, a w przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest nieokreślony, umowa jest zawierana na czas określony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu, iż Rada nie wypełniła upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., ponieważ nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, organ wskazał, że w § 3 Regulaminu określono nie tylko takie parametry jak cieśninie wody czy ciągłość dostaw, ale wskazano również, że woda będzie spełniała kryteria przeznaczone do spożycia przez ludzi. Organ podkreślił, że ustawa nie precyzuje, jakie konkretnie parametry składają się na poziom świadczonych usług, a w szczególności nie określa, że znajduje się wśród nich jakość wody. Wyjaśniono, że odbiorca uchwały dysponuje danymi na temat tego, jakiej jakości usługi w zakresie dostarczania wody może oczekiwać - ma to być woda spełniająca co najmniej minimalne parametry wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, dostarczana w ilości nie mniejszej niż 0,5 m³ na dobę, a w sytuacji dostarczania jej z sieci wodociągowej - o ciśnieniu nie mniejszym niż 0,1 MPa.
Organ zauważył, że minimalny poziom jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uregulowany jest w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. W konsekwencji Gmina przyjmując uchwałę w kwestionowanym przez skarżącego brzmieniu zobowiązała się do zachowania minimalnego poziomu jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisanie do uchwały parametrów określonych rozporządzeniem spotkałoby się zapewne z zarzutem powtórzenia przez organ zapisów innych aktów normatywnych.
Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 u.z.z.w. poprzez przyjęcie, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, wskazano, iż skarżący nie uzasadnił go w żaden sposób. Tymczasem treść art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 daje radzie gminy upoważnienie do regulowania warunków przyłączania do sieci oraz warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.
Organ nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, zaś w przypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest nieokreślony, umowa jest zawierana na czas określony. W ocenie skarżącego pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć "określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę". O ile można zgodzić się z tym, że "szczegółowe warunki" to warunki niezbędne do zawarcia umowy, o tyle zauważyć trzeba, że czym innym jest tryb zawarcia umowy.
W ocenie organu w pojęciu "tryb zawarcia umowy" mieści się również określenie czy umowa będzie zawarta na czas określony czy też nieokreślony. Nie sposób zatem uznać, aby uchwałodawca wykroczył w zaskarżonym postanowieniu poza ramy delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części.
Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić w części zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).
W § 3 pkt 1 Regulaminu przewidziano, że w zakresie dostarczania wody Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę, w § 3 pkt 3 przyjęto zaś, że w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,1 MPa mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1383/17 w którym przyjęto, że "skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków". Te minimalne wymogi stawiane przez ustawodawcę zostały w zaskarżonej uchwale wypełnione.
Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił z jakich względów nie określał minimalnego poziomu jakości dostarczanej wody. W tym względzie organ wskazał, że minimalny poziom jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uregulowany jest w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w., (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Dz. U. z 2017 r., poz. 2294). W konsekwencji Gmina przyjmując uchwałę w kwestionowanym przez skarżącego brzmieniu zobowiązała się do zachowania minimalnego poziomu jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
W ocenie organu Rada Gminy byłaby zobowiązana do wskazania określonych parametrów jakościowych wyłącznie w sytuacji, gdy gwarantowana uchwałą jakość odpowiadałaby wyższym niż minimalne wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniu. Z uwagi na dużą liczbę źródeł ujęć wody na terenie Gminy Purdy, z których wiele wymaga podjęcia działań zmierzających do poprawy jakości wody, na moment podejmowania uchwały nie zdecydowano się na określenie parametrów wyższych niż wymagane przepisami prawa.
Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego kwestionującego § 3 pkt 1 Regulaminu, oddalając w pkt 2/ skargę w tej części.
Zasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty skargi.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego w kwestii niedopuszczalnego powtórzenia normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1a ustawy w § 3 pkt 4 uchwały. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).
Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, jednak wypadnie podkreślić, że powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2010 r., poz. 283; dalej: Rztp), z którego wynika m. in., iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Reguła ta, zamieszczona w Dziale VI Rztp ma odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia aktów prawa miejscowego (§ 143 Rztp). Skoro przedmiotowy Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego u.z.z.w, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienia do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach u.z.z.w.
Zasadnie zakwestionowany został także zapis § 7 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym "umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. W przypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości do której ma być dostarczania woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest nieokreślony, umowa jest zawierana na czas określony". Z zakresu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie, na jaki czas winny być zawarte umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Treść umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust. 3 ustawy. W art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy przewidziano, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy. Treść umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 3 ustawy.
Oceniając zgodność z prawem § 10 ust. 1 Regulaminu, przewidującego, że "warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót", należy stwierdzić, że obowiązek uzgadniania z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej prac przyłączeniowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W żadnym z przepisów ustawy nie ma unormowania, które uprawniałoby lub zobowiązywało ww. przedsiębiorstwo do dokonywania uzgodnień, o których mowa w § 10 ust. 1 Regulaminu.
Tym samym regulacja ta istotnie wykracza poza obszar delegacji ustawowej. W świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych. Ustawodawca nie wprowadził bowiem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac, uzgadniania sposobu prowadzenia prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli wykonanych robót (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i w Rzeszowie z 22 października 2019 r., II SA/Rz 861/19).
Ponadto organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18).
W konsekwencji za nieważny należało uznać zapis § 10 ust. 1 Regulaminu, jak również § 10 ust. 2 Regulaminu stanowiący, że Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje pisemne uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 § 10, niezwłocznie po złożeniu dokumentacji technicznej. Ten zapis Regulaminu jest bowiem wprost konsekwencją zakwestionowanego § 10 ust. 1.
Jak już wyżej zaznaczano, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy.
W konsekwencji wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej przez jej przekroczenie czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w pkt. 1/ sentencji wyroku. W pkt. 2/ sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawi art. 151 p.p.s.a.
Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.