Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) decyzją z 15 września 2022 r. (poprzednie decyzje zostały uchylone przez organ odwoławczy i przekazane do ponownego rozpatrzenia w I instancji) ustalił dla osoby obowiązanej L. J. (dalej jako: skarżąca, strona) wysokość odpłatności za pobyt matki G. O. w Domu Pomocy Społecznej w określonych kwotach, począwszy od miesiąca września 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że decyzją z 29 czerwca 2018 r. skierowano G. O. do Domu Pomocy Społecznej odpowiedniego ze względu na typ i lokalizację dla osób przewlekle psychicznie chorych. Organ I instancji przywołał przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie a ponadto wskazał sposób obliczenia opłaty wobec skarżącej w oparciu o ustalone dochody jej oraz innych zobowiązanych.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 2f w związku z art. 61 ust. 2e i art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 pkt 2 art. 103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie i ustalenie, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przy uwzględnieniu jej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej, prawidłowe są kwoty odpłatności ustalone w zaskarżonej decyzji, tj. w poszczególnych miesiącach od września 2020 r. do kwietnia 2022 r. włącznie,
- - przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także brak przeprowadzenia całościowej analizy materiału dowodowego prowadzący do nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, w tym przeprowadzenia prawidłowych ustaleń co do zidentyfikowania wszystkich osób zobowiązanych oraz przeprowadzenia wyliczeń zmierzających do ustalenia prawidłowej wysokości odpłatności za miesiące od września 2020 r. do kwietnia 2022 r. włącznie, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że w uzasadnieniu decyzji organ w szczególności nie wskazał jasno i precyzyjnie, na jakich dowodach się oparł, jakim odmówił wiary bądź znaczenia dla sprawy, z jakich konkretnych przyczyn, a także jakie działania podjął dla dokonania ustaleń co do osób przebywających poza granicami kraju, z którymi strona nie ma kontaktu. Skarżąca wskazała ponadto, że organ nie wyjaśnił, czy a jeżeli nie, to dlaczego do dochodu matki skarżącej nie doliczył trzynastej i czternastej emerytury. Odwołująca podniosła, że organ bezpodstawnie pominął te świadczenia przy ustalaniu dochodu G. O. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 10 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie osobami mogącymi ponosić koszty pobytu w DPS oprócz samej strony są: E. O. i E. J. i do 28 listopada 2021 r.(data śmierci) była jeszcze J. L. W sprawie nie ulega wątpliwości, że średni koszt pobytu mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wynosił od 4.002,59 zł do 4.833,90 zł miesięcznie. Kwoty obciążające pozostałe strony zostały ustalone umową zawartą z E. O. bądź określone odrębnymi decyzjami administracyjnymi (znajdującymi się w aktach sprawy). W ocenie Kolegium wyliczenia organu I instancji dotyczące wysokości należności obciążającej stronę postępowania za pobyt G. O. w Domu Pomocy Społecznej oraz zastosowane w sprawie podstawy prawne stanowiące podstawę ich dokonania, są prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że strona była zobowiązana do wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia sytuacji finansowej jej rodziny i ustalenie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Skarżąca nie wyraziła jednak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i rodzinnego (oświadczenie z 8 września 2021 r.).
W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. Organ nie miał bowiem obowiązku weryfikacji, wobec niewyrażenia zgody przez skarżącą na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jakie strona ma możliwości płatnicze. Winien jedynie zweryfikować jaki dochód uzyskuje strona i czy posiadany dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). W niniejszej sytuacji obowiązkiem organu nie było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stałych wydatków, jakie ponosi strona w celu rozważenia, czy strona jest w stanie pokrywać w całości opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że kwestia związana z zastosowaniem ewentualnego zwolnienia stron z opłat za pobyt matki w DPS może być przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Z treści art. 64 i nast. ustawy o pomocy społecznej statuujących kwestię ulg wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia adresu zamieszkania dwóch zstępnych, a należących do tej samej kategorii zstępnych co skarżąca, a w konsekwencji prowadzenie postępowania tylko względem niektórych osób należących do tej samej grupy zobowiązanych, tj. zstępnych i w rezultacie nieprawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt G. O. w DPS, co przekłada się automatycznie na nieprawidłowe ustalenie wysokości opłat żądanych od skarżącej;
- - art. 61 ust. 2f w związku z art. 61 ust. 2e i art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 pkt 2 i 7 i art. 103 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie i ustalenie, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej, tj. możliwości skarżącej - prawidłowe są kwoty odpłatności ustalone w zaskarżonej decyzji, tj. w poszczególnych miesiącach od września 2020 r. do kwietnia 2022 r. i nadal - włącznie.
- II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 i 2a k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie;
- - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także brak przeprowadzenia całościowej analizy materiału dowodowego w sprawie, prowadzący do nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich zstępnych, oraz przeprowadzenia wyliczeń zmierzających do ustalenia prawidłowej wysokości odpłatności za miesiące od września 2020 r. do kwietnia 2022 r. włącznie - co oznacza niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji stanowisko obu organów nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. - a w szczególności, w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jasno i precyzyjnie, na jakich dowodach się oparł, jakim odmówił wiary bądź znaczenia dla sprawy, z jakich konkretnych przyczyn, a także jakie działania podjął dla dokonania ustaleń co do osób przebywających poza granicami kraju, z którymi również skarżąca nie ma kontaktu.
Dodatkowo w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii doliczenia do dochodu matki skarżącej trzynastej i czternastej emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte zostały podzielone przez Sąd.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; dalej jako: u.p.s.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.
W art. 61 ust. 1 u.p.s. przewidziano, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Sama wysokość odpłatności może zostać ustalona w dwojaki sposób - w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s.
Z art. 61 ust. 2e u.p.s. wynika, że w przypadku odmowy przez małżonka, zstępnego bądź wstępnego zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział określoną kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy 70% jej dochodu nie jest wystarczające dla pokrycia tych kosztów w pełnym zakresie, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
W takiej sytuacji zachodzi konieczność partycypacji w kosztach jej pobytu innych podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty.
Zasada kolejności przyjęta w art. 61 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określa sytuacje, w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Określa też gwarancje dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej nie będzie niższy, niż 300% kryterium dochodowego.
W sytuacji, kiedy dochody mieszkańca domu pomocy nie są wystarczające do pokrycia całości kosztów pobytu, należy obciążyć dalsze osoby zobowiązane. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 884/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie osobami mogącymi ponosić koszty pobytu w DPS oprócz samej strony są: E. J. i E. J. i do 28 listopada 2021 r. (data śmierci) była jeszcze J. L. W sprawie nie ulega wątpliwości, że średni koszt pobytu mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wynosił od 4.002,59 zł do 4.833,90 zł miesięcznie. Kwoty obciążające zostały ustalone umową zawartą z E. O. bądź określone odrębnymi decyzjami administracyjnymi w stosunku do pozostałych stron. Organy odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, że strona była zobowiązana do wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia sytuacji finansowej jej rodziny i ustalenie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Skarżąca nie wyraziła jednak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i rodzinnego (oświadczenie z 8 września 2021 r.).
Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd nie jest w stanie z całą pewnością zweryfikować, czy prawidłowo ustalono dochód matki skarżącej, ponieważ z decyzji organów ani też z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy do jej dochodu została wliczona trzynasta i czternasta emerytura, a więc czy organ brał pod uwagę uzyskanie tych świadczeń. Z przepisów zaś regulujących przyznanie dodatkowych rocznych świadczeń pieniężnych dla emerytów i rencistów (trzynasta i czternasta emerytura) ani też z przepisów u.p.s. (art. 8 ust. 4 u.p.s.) nie wynika, że świadczeń tych nie wlicza się do ustalanych w niniejszej sprawie dochodów. Nie wiadomo też jak dochód G. O. został obliczony. Niewątpliwie zaś podopieczna skarżącej ma przyznaną emeryturę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, co potwierdza znajdująca się w akta sprawy (akta adm., k. – 27) decyzja Prezesa KRUS z 10 marca 2017 r. ustalająca dla niej nową wysokość emerytury rolniczej wraz z przysługującymi dodatkami.
Jest to bardzo istotna okoliczność, ponieważ wpływa ona na obliczenie wysokości zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS matki skarżącej, a co za tym idzie samej skarżącej. Tym samym bez wyjaśnienia tej kwestii w sposób czytelny i jednoznaczny nie da się ustalić kluczowej dla sprawy wysokości osiąganych przez G. O. dochodów. Już tylko ten fakt sprawia, że nie można dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium nie odniosło się zaś do tej kwestii pomimo, że skarżąca podniosła w odwołaniu, że nie wie czy trzynasta i czternasta emerytura zostały doliczone do dochodu matki skarżącej.
Ponadto Kolegium błędnie przyjęło, że jest obecnie trzech zstępnych zobowiązanych do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt w DPS. Tymczasem od 28 listopada 2021 r., czyli daty śmierci J. L. osobami zobowiązanymi stały się również jej dzieci, a więc wnuki G. O. Organ I instancji ustalił, że dzieci zmarłej J. L. to Joanna (wskazane nazwisko rodowe K.) i A. K., którzy najprawdopodobniej mieszkają w Holandii. Organowi I instancji nie udało się jednak ustalić ich miejsca zamieszkania. Niewątpliwie osoby te "zastąpiły" zmarłą córkę G. O., przez co liczba zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS z całą pewnością wynosi 5. Przede wszystkim rolą organów jest podjęcie wszelkich możliwych środków w celu odnalezienia wnuków G. O. Wówczas możliwe byłoby obciążenie ich kosztami pobytu ich babci w DPD na podstawie umowy, bądź ewentualne ustalenie wysokości odpłatności za taki pobyt stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Niemniej jednak nie sposób przyjąć twierdzeń skarżącej, że w przypadku braku możliwości ustalenia adresu dzieci siostry skarżącej niejako opłata podlega proporcjonalnemu podzieleniu pomiędzy skarżącą i dzieci siostry skarżącej. Taka sytuacja oznaczałaby w istocie, że za osoby nieobecne opłatę poniesie gmina nawet, gdyby pozostali zstępni osoby przebywającej w DPS mieli większe możliwości finansowe partycypowania w kosztach utrzymania osoby przebywającej w DPS. Należy zatem wskazać, że zasadą jest, że każdy ze zstępnych ponosi opłatę stosowną do swoich możliwości finansowych określonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Pozostałą część opłaty ponoszą zaś zstępni o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s., tj. ci którzy nie wyrazili woli współpracy z organem. Opłata ta może być ustalona bez względu na ich możliwości finansowe w szczególności bez brania pod uwagę ograniczeń związanych z obciążeniem zobowiązanych wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.
Jednak brak możliwości ustalenia pobytu tych osób i pobrania od nich opłaty winien obciążać w pierwszej kolejności pozostałych zstępnych współpracujących z organem, ale jak wskazano wyżej jedynie do wysokości opłaty ustalonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.
Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych. Głównym wyznacznikiem podziału są dochody, to one zakreślają granicę, do której organ może ustalić zobowiązanie. (za I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX).
Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, że nieprawdą jest jakoby nie wyrażała ona zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i rodzinnego, wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jej odrębne oświadczenie (akta adm., k. – 244), z którego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i rodzinnego w odniesieniu do niej i jej męża. Choć wcześniej taki wywiad został u skarżącej przeprowadzony (akta adm., k. – 91). Wyjaśnić należy, że prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia sytuacji dochodowej zobowiązanego, jak również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (małżonka) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.
Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale - co istotne - tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny, bowiem opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym w piśmiennictwie, że "wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.
W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze" (za I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX).
Skarżąca musi mieć zatem świadomość, że organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt krewnego w DPS musi brać pod uwagę odrębność wspomnianych mechanizmów ustalania opłaty. W przypadku osób, które odmawiają zawarcia umowy, ale współpracują z organem w toku postępowania, zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, zakres ich zobowiązania będą z jednej strony kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej - możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami. W przypadku osób, które nie tylko nie chcą zawrzeć umowy, ale dodatkowo odmawiają współpracy w toku postępowania, nie zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, wysokość ich zobowiązania kształtowana jest wyłącznie w sposób arytmetyczny. Takie zróżnicowanie sytuacji jest w pełni uzasadnione, ponieważ w przypadku osoby, która nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie sposób ustalić jej możliwości płatniczych. Taka osoba jest zatem w gorszej sytuacji, ale stawia się w niej sama, odmawiając współpracy z organem.
Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącą kwestii zwolnienia z opłat wskazać należy, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został ustalony. "Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej" (wyrok WSA w Gliwicach 13.12.2017 r., IV SA/Gl 694/17, LEX nr 2420622).
Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. W wyroku z 10.07.2013 r., II SA/Rz 493/13, LEX nr 1343242, WSA w Rzeszowie stwierdził, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu". Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6.06.2017 r., I OSK 649/16, LEX nr 2351084). W wyroku z 20.03.2018 r., III SA/Kr 82/18, LEX nr 2470550, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że "zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości.
Skoro (...) od tejże opłaty można zwolnić również «częściowo», to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Istnienie zatem owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie". Dodatkowo judykatura zauważa, że "gdyby dopuścić wnioskowanie przez stronę o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w DPS przed ustaleniem przez kompetentny w tym zakresie organ administracyjny wysokości tej opłaty, wówczas mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić" (wyrok WSA w Gliwicach z 30.11.2007 r., IV SA/Gl 431/07, LEX nr 423793).
Powyższa argumentacja, po nowelizacji ustawy z 19.07.2019 r., choć pozostaje aktualna, to jednak wymaga szerszego spojrzenia. Stosowanie umownego trybu określenia opłaty nie powinno, wykluczać możliwości wyznaczenia jej na poziomie niższym, aniżeli wynika to z obliczeń matematycznych przeprowadzonych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zawarcie umowy wymaga uprzedniego ustalenia, na jakim poziomie kształtuje się obciążenie danej osoby. Organ musi zatem ustalić wysokość opłaty, która ma być wskazana w umowie, choć formalnie nie dokonuje jednostronnej konkretyzacji zobowiązania pieniężnego. Przepisy nie stanowią, że opłata objęta umową musi odpowiadać kwocie wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wskazują natomiast, że ustalając opłatę, organ bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości stron umowy. "Możliwości" może ograniczać długotrwała choroba, niepełnosprawność, ciąża, jak również wiele innych okoliczności życiowych (za I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX).
Powyższa możliwość ewentualnego obniżenia opłaty wymaga pełnej współpracy osoby zobowiązanej, a więc także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pełnego ustalenia ograniczeń w możliwościach płatniczych osoby zobowiązanej.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.