Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 19 kwietnia 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku A. W. (dalej: "skarżąca"), odmówił uchylenia na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 13 grudnia 1996 r., nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] - zarządcy budynku przy ul. [...] rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia do budynku przy ul. [...] w A, na działce nr [...] z mapy [...].
W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja z 13 grudnia 1996 r. została wydana na skutek samowoli budowanej dokonanej przez jednego z lokatorów, polegającej na dobudowie przedmiotowej werandy do przedmiotowego budynku. Adresatem tej decyzji było Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - zarządca budynku. Decyzją z 24 czerwca 2014 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności.
Skarżąca - obecna właścicielka werandy objętej nakazem rozbiórki, złożyła 17 lutego 2021 r. wniosek o uchylenie decyzji z 13 grudnia 1996 r. na podstawie art. 155 k.p.a. PINB wywiódł, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja nakazująca rozbiórkę nakłada na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest sankcją administracyjną za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczył, że uwzględnienie słusznego interesu społecznego lub interesu strony nie może prowadzić do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Podkreślił, że przepis Prawa budowlanego, na podstawie którego orzeczono nakaz rozbiórki jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Dodał, że w sprawie nie ma znaczenia, że obecna właścicielka obiektu budowlanego objętego decyzją o nakazie rozbiórki nie była sprawczynią samowoli budowlanej, gdyż na nią – jako następcę prawnego - przeszedł obowiązek rozbiórki określony w ww. decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 21 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji WINB podzielił stanowisko PINB, że tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Stwierdził, że skoro ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego wydana została na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), to wzruszenie tej decyzji nie jest możliwe z uwagi na związany charakter tego orzeczenia. WINB stwierdził, że wskazany przepis obliguje organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie WINB, w sprawie nie ma znaczenia, że obecny właściciel obiektu budowlanego, objętego decyzją o nakazie rozbiórki nie był sprawcą samowoli budowlanej. Na odwołującą się, jako obecną właścicielkę (następca prawny) przechodzi obowiązek rozbiórki określony w ww. decyzji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego z 21 czerwca 2021 r. wywiodła skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 745/21 uchylił decyzje organu I i II instancji. Sąd dopuścił możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. do decyzji wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podniósł ponadto m.in., że nie można więc podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest, iż skarżąca nie jest sprawcą samowoli budowlanej, objętej przedmiotową ostateczną decyzją.
W ocenie Sądu, oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, że skarżąca jest trzecim właścicielem przedmiotowego obiektu. Jak wynika z treści pism skarżącej, nie miała ona wiedzy i - z uwagi na treść księgi wieczystej – nie mogła powziąć informacji, że część nabytej nieruchomości powstała w warunkach samowoli budowanej, co również należy ocenić przy badaniu przesłanki słusznego interesu strony. W sprawie istotne znaczenia ma okoliczność, że właściwe organy administracji przez 24 lata nie egzekwowały wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, w szczególności przez sprawcę samowoli budowlanej, który pozostawał właścicielem tego obiektu przez kilka lat.
Nie można też pomijać, że skarżąca nie miała również żadnego wpływu na niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, warunkujących legalizację samowoli, zatem wydanie przedmiotowego nakazu było rezultatem okoliczności niezależnych od niej.
Niewątpliwie, w interesie społecznym nie leży akceptacja stanu samowoli budowlanej, ewentualne zaś uchylenie przedmiotowego nakazu rozbiórki nie oznacza dalszego trwania istnienia stanu niezgodności z prawem. Skarżąca zgłosiła bowiem zamiar legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w przypadku braku takiego wniosku po uchyleniu nakazu rozbiórki, PINB może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowej samowoli.
Sąd dodatkowo zaznaczył, że zmiana stron postępowania nie uniemożliwia zmiany pierwotnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda strony, o której mowa w tym unormowaniu, dotyczy podmiotów mających w danej sprawie przymiot strony. Stroną tą jest zarówno osoba, która miała ten przymiot w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmiot będący następcą prawnym takiej osoby. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z 21 czerwca 2022 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r. nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - zarządcy budynku przy ul. [...] rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę do budynku przy ul. [...] w A na działce nr [...] z mapy [...]. Organ I instancji wskazał, że kluczowy w niniejszej sprawie jest fakt, że nie można stwierdzić zaistnienia pozytywnej przesłanki zgody stron na uchylenie decyzji. Spośród szerokiego kręgu stron, na pismo organu w przedmiocie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji, odpowiedzi udzielili jedynie Z. i J. W., którzy jako strony postępowania nie wyrazili zgody na zmianę wskazanej decyzji, podnosząc, że jej zmiana naruszałaby ich interes w zakresie swobodnego rozporządzania działką [...] (działka sąsiednia, przy granicy z którą znajduje się objęta nakazem rozbiórki weranda).
Nie można zatem uznać, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny - choćby z powodów ważnych dla stron, które nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji, z uwagi na fakt, że jej zmiana naruszałaby ich interes w zakresie swobodnego rozporządzania działką [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie.
Organ odwoławczy decyzją z 28 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł m.in., że w niniejszej sprawie PINB zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r. W odpowiedzi na wezwanie Z. i J. W., którzy byli również stronami w postępowaniu zakończonego rzeczoną decyzją (dowodem jest kserokopia wskazanej decyzji z rozdzielnikiem) pismem z 04.05.2022 r. poinformowali, że nie wyrażają zgody na zmianę ww. decyzji. W związku z tym, wobec braku zgody Z. i J. W. (stron) na zmianę decyzji, organy nadzoru nie miały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że podstawowym warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony.
Skargę na decyzję WINB z 28 lipca 2022 r. wniosła skarżąca (działając przez pełnomocnika), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- a) art. 155 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r., nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - zarządcy budynku przy ul. [...] rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia do budynku przy ul. [...] w A na działce [...] mapy [...] z uwagi na brak zaistnienia pozytywnej przesłanki w postaci zgody stron na uchylenie decyzji, w sytuacji gdy w niniejszym postępowania wymagana jest zgoda wyłącznie wnioskodawczyni A. W., która bezspornie i wyraźnie została wyrażona i zamanifestowana;
- b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania innych osób poza wnioskodawczynią, podczas gdy stroną postępowania wszczętego na podstawie art. 155 k.p.a. są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., zaś stronami tymi bez względu na podstawę wydania przedmiotowej ostatecznej decyzji jest sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane lub właściciel lub zarządca obiektu budowlanego;
- c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia na czym polega naruszenie interesu Z. i J. W. w zakresie swobodnego rozporządzania działką [...], co ma mieć znaczenie dla braku spełnienia przesłanki interesu społecznego;
- d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania poprzez dowolne rozszerzanie kręgu stron postępowania od momentu wydania pierwszej decyzji ostatecznej z dnia 21.06.2021 r. do zaskarżonej decyzji z dnia 28.07.2022 r.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. czy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Poza sprawcą samowoli budowlanej, zarządcą lub inwestorem inne osoby nie powinny mieć przymiotu strony postępowania, nawet jeśli pierwotnie, na skutek błędu organu, ją miały. Celem korzystania ze swojej nieruchomości skarżąca nie musi korzystać z innych działek poza własną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z 28 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 21 czerwca 2022 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r. nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - zarządcy budynku przy ul. [...] rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę do budynku przy ul. [...] w A na działce nr [...] z mapy [...].
Wskazać należy, że organy podejmowały decyzje w niniejszej sprawie w ramach art. 155 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej rozstrzygnięto na tej podstawie prawnej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 13.12.1996 r. Wskazano, że kluczowy jest fakt, że nie można stwierdzić w niniejszej sprawie zaistnienia pozytywnej przesłanki zgody stron na uchylenie decyzji.
Przede wszystkim należy podnieść, że według art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w tym przepisie przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, dostępny w CBOSA). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji.
Art. 155 k.p.a. jest zatem jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 4, s. 1111; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2293/21, dostępny w CBOSA).
Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany zatem do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (M. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany Lex).
W niniejszej sprawie PINB zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie zgody na uchylenie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r. W odpowiedzi na wezwanie Z. i J. W., którzy niewątpliwie byli również stronami w postępowaniu zakończonym sporną decyzją (która została im doręczona, a z akt wynika, że sporna rozbudowa znajduje się częściowo na ich nieruchomości), pismem z 4 maja 2022 r. (akta adm. organu I instancji) poinformowali, że nie wyrażają zgody na zmianę tej decyzji. W związku z tym, wobec braku zgody Z. i J. W. (stron) na zmianę decyzji, organy nadzoru nie miały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji ostatecznej.
Podkreślić należy, że z uwagi na to, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Nie ma przy tym znaczenia w tym postępowaniu czy strony w pierwotnym postępowaniu zostały ustalone właściwie czy też błędnie. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z 26.11.2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078).
Skoro tutejszy Sąd w cytowanym wyżej wyroku z 28 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 745/21 wyraził pogląd, że co do zasady tryb przewidziany art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w sprawie, to prawidłowo organy zobowiązane były ustalić strony niniejszego postępowania. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., poprzez dowolne rozszerzenie kręgu stron postępowania od momentu wydania pierwszej decyzji ostatecznej z 21 czerwca 2021 r. do momentu zaskarżenia decyzji z 28 lipca 2022 r.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania innych osób poza wnioskodawczynią, podczas gdy stroną postępowania wszczętego na podstawie art. 155 k.p.a. winna być tylko skarżąca jako następca prawny sprawcy samowoli budowlanej, czyli podmiotu, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadził roboty budowlane lub właściciel lub zarządca obiektu budowlanego
Pozbawiony podstaw jest również zatem zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13.12.1996 r., nakazującej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - zarządcy budynku przy ul. [...] rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia.
Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.