Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. "[...]" zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na "[...]".
Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (organ I instancji) decyzją nr "[...]" z dnia 21 listopada 2016 r. odmówił wymienionej w okresie zasiłkowym 2016/2017 świadczenia w formie:
- - zasiłku rodzinnego na dziecko, wnioskowanego na "[...]",
- - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na "[...]",
- - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, wnioskowanego na "[...]",
- - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na "[...]".
Podstawę do odmowy przyznania świadczenia stanowiło przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód rodziny za 2015 rok wyniósł łącznie 40703,71 zł i składał się z wynagrodzenia wnioskodawczyni (33848,85 zł na które składał się dochód z renty wnioskodawczyni i wyrównanie renty po zmarłym mężu) i jej córki (6854,86 zł). Miesięczny dochód rodziny wyniósł 3391,98 zł i przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 1863,98 zł (3391,98 zł - 1528,00 zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca bowiem w listopadzie 2015 r. otrzymała ona rentę rodzinną, która zawierała wyrównanie renty od września 2007 r. Podniosła, że od 2016 r. otrzymuje rentę co pół roku w kwocie łącznej 380,76 euro, pomniejszoną o składkę zdrowotną i podatek.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej oraz dokumenty źródłowe, na podstawie których organ I instancji dokonał wyliczenia dochodu, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.ś.r. w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00zł. Obecnie, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r., poz.1238), kwota ta wynosi 764 zł. W art. 3 pkt a u.ś.r. określony został okres, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczeń.
Zgodnie z jego treścią dochodem członka rodziny jest jego przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie do treści art. 3 pkt 10 u.ś.r. okresem zasiłkowym jest okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń. W związku, iż przedmiotowy wniosek został złożony na okres zasiłkowy 2016/2017 rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowym jest rok 2015 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, iż ze względu na to, że prawo do zasiłku rodzinnego na obecny okres zasiłkowy ustala się na podstawie dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym ten rok, okoliczność, że renta wypłacona w 2015 r. obejmowała wyrównanie za poprzednie lata nie miała wpływu na wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu u.ś.r.,a co za tym idzie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego.
W szczególności, że w sprawie nie doszło formalnie do utraty dochodu. Skoro uzyskanie dochodu nastąpiło w listopadzie 2015 r., organy administracji nie mogły zatem odliczyć części tego dochodu z tytułu renty za lata 2007-2014 traktując go jako dochód utracony. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 3391,98 zł (1695,99 zł na osobę). Nie ulega również wątpliwości, że dochód ten w sposób znaczny, bo o kwotę 1863,98 zł przekracza ustawowe kryterium (2 x 764 zł = 1528,00 zł). Przekroczenie kryterium dochodowego w wysokości określonej w art. 5 ust. 2 i 3 wyklucza możliwość otrzymywania zasiłku rodzinnego i to bez względu na sytuacją zdrowotną, zawodową czy majątkową rodziny. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła do tut. Sądu "[...]". W uzasadnieniu skargi przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazała, że od 2016 r. otrzymuje rentę co pół roku w kwocie łącznej 380,76 euro pomniejszona o składkę zdrowotną i podatek. Rentę wyrównawczą przeznaczyła na długi, leczenie swoje i córki. Jest osobą chorą na stwardnienie rozsiane. Obecnie córka przebywa na zasiłku rehabilitacyjnym z powodu urazu kręgosłupa. Leczenie córki jest bardzo kosztowne
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), a która to tak określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, jak i zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń (art. 1 ust. 1 u.ś.r.).
I tak zgodnie z art. 4 u.ś.r. - zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust.1) i przyznawany jest m.in. rodzicom lub jednemu z rodziców (ust. 2). Istotne jest przy tym, że powyższa ustawa ustanawia przy tym ścisłe kryteria przyznawania przedmiotowego zasiłku, uzależnione od dochodu wnioskodawcy.
I tak w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy postanowiono, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz.1238). Zgodnie zaś z ust. 2 w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł (§ 1 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia).
Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że podstawową kwestią warunkującą przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego stanowi dochód rodziny w przeliczeniu na osobę.
Ustawowa definicja dochodu zawarta art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, (...) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art.27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Z kolei pojęcie "dochód rodziny" oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), a "dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. - w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
Istotny jest zatem przy tym przepis art. 3 pkt 23 ustawy, zgodnie z którym: za utratę dochodu uznaje się utratę dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
- f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1 d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), -
- h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;
- j) utratą świadczenia rodzicielskiego,
- k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- I) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art, 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy do dochodu rodziny skarżącej za rok 2015 należało doliczyć dochód uzyskany z tytułu renty po jej zmarłym mężu. Powyższe świadczenie zostało przyznane przez włoską instytucję decyzją z dnia 5 października 2015 r. i obejmowało okres przyznania od 1 września 2007 r. Tak jak przyjęły to organy, dochód ten miał istotny wpływ na ustalenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie i w następstwie, którego, uniemożliwiał przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku oraz dodatków.
Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 3 pkt 24 lit. d u.ś.r., gdzie zawarta została definicja uzyskania dochodu. Zgodnie z powyższa normą, uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej.
Mając na uwadze powyższy przepis, stwierdzić należy, że skoro niesporne jest w sprawie, że skarżąca otrzymała w 2015 r. rentę (wraz z wyrównaniem) to nie ulega wątpliwości, że uzyskała ona w ten sposób dochód w rozumieniu w/w przepisu art. 3 pkt 24 lit. d u.ś.r. Niewątpliwa jest w niniejszej sprawie także okoliczność, że skarżąca wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń złożyła w dniu w dniu 19 września 2016 r., a więc w okresie zasiłkowym 2016/2017, co zaś oznacza, iż rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy był rok 2015.
W tej sytuacji zasadne było doliczenie kwoty uzyskanej przez skarżąca z tytułu otrzymanej renty w 2015 r. do dochodu rodziny skarżącej za ten rok.
Mając na względzie treść ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły dochód w rodzinie skarżącej, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego oraz dodatków.
Niewątpliwie sytuacja rodziny skarżącej osiągającej niewysoki dochód jest bardzo trudna, jednakże organy administracyjne nie są uprawnione do kierowania się zasadami współżycia społecznego w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można ugruntowane orzecznictwo sądowo administracyjne, w którym stwierdza się, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 50/09, opubl. LEX nr 533503).
Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Zasiłki rodzinne są bowiem formą pomocy państwa dla rodzin i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci.
Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia rodzinnego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia rodzinnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 76/09, opubl. LEX nr 563805).
W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wpływającej na rozumienie zasady równości. Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12). Z tych zatem względów nie doszło do naruszenia Konstytucji RP. Wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada równości wobec prawa nie daje bowiem samoistnej podstawy do przyjęcia, iż wszystkie osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i osobistej uprawnione są do przyznania świadczeń rodzinnych.
Konstytucja RP stanowi jedynie o prawie do zabezpieczenia społecznego, przy czym samo powołanie się na ten przepis nie jest wystarczającą podstawą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok z dnia 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584).
Wydane w sprawie decyzje nie naruszają także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W przepisach art. 18 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r." K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r" SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1,uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Art. 71 ust. 1 zd. 1, nie może być podstawą do dochodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki - op. cit., uw. 6 do art. 71).
W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja o organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.