Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Gminy w Kozłowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 34 ust. l pkt 3 i ust. 6, art. 68 ust. l pkt 7, ust. 2, art. 70 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XVI/102/2004 w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami.
Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zarzucając, że większość powołanych w podstawie prawnej przepisów nie znajduje odniesienia do treści uchwały. Uchwałodawca ograniczył się do powtórzenia zapisów ustaw. Wskazał też, że zapisy §§ l, 2, 3 i 7 uchwały są sprzeczne z prawem. Postanowienia § 4, § 5 i § 6 uchwały nie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa, ale nie stanowią samodzielnie zasad gospodarki nieruchomościami. Poza wskazanymi postanowieniami Rada Gminy w Kozłowie nie uregulowała sposobu gospodarowania nieruchomościami, mającego charakter uniwersalny, który mógłby być uznany za określenie zasad gospodarowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kozłowie nie odniosła się do zarzutów skargi, pozostawiając rozstrzygnięcie co do zgodności z prawem do uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest, stosownie do art. 40 ust. l i art. 41 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy. Powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym, i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa.
Uchwała Rady Gminy w Kozłowie Nr XVI/102/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami wymogom takim nie odpowiada, gdyż zasad tych nie określa.
Zapis § l uchwały ogranicza prawo do nabycia w trybie bezprzetargo-wym nieruchomości (lokalu mieszkalnego) wyłącznie do najemców lokali. Jest to sprzeczne z treścią art. 34 ust. l pkt l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm.), który przewiduje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, spełniającym jeden z warunków wskazanych w tym przepisie, wśród których wymieniono bycie najemcą lokalu mieszkalnego, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony.
Treścią § 2 uchwały naruszono art. 37 ust. 2 cyt. ustawy, który enumera-tywnie wymienia odstępstwa od zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu. Rada Gminy uchwaliła natomiast, że sprzedaż wolnych lokali następuje w drodze przetargowej, wyłączając tym samym wyjątki przewidziane w powołanym przepisie.
Podzielić należy również stanowisko zawarte w skardze w zakresie oceny postanowień § 3 i § 7, w których zastrzeżono konieczność wyrażenia przez Radę Gminy w formie uchwały zgody na sprzedaż lokali i wynajmowanie lub wydzierżawienie lokali użytkowych. Powyższe wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o określeniu zasad zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Ustawodawca nie upoważnił w nim rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na sprzedaż lokali, wynajmowanie lub wydzierżawienie lokali użytkowych w sytuacji, gdyby zasad tych nie ustalono.
Żaden akt prawa miejscowego nie jest stanowiony samoistnie, lecz wymaga ustawowej podstawy, o czym przesądza art. 40 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych.
Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest też niezgodne z zasadami legislacji. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wymaga, aby materia mająca być przedmiotem regulacji przez radę gminy nie była uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Zaskarżona uchwała zawiera w zasadzie wyłącznie treści o charakterze informacyjnym i stanowi wybiórcze powielenie przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami i o samorządzie gminnym, bądź postanowienia sprzeczne z tymi ustawami, natomiast nie zawiera treści normatywnej. Nie można bowiem uznać za określenie zasad gospodarki nieruchomościami zapisów zawartych w § 4-6.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały są tylko istotne naruszenia prawa (art. 91 ust. l i 4 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotykające podstawowych, zasadniczych postanowień uchwały. Za takie należy uznać wskazane wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały. Okoliczność, że pozostałe normy nie naruszaj ą prawa nie zmienia tej oceny.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § l ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.