Uzasadnienie
Rada Miejska w Olsztynku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.) dalej: "ustawa", podjęła 2 października 2018 r. uchwałę Nr L-456/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Olsztynek.
Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 4 oraz § 9 ust. 1 załącznika do uchwały.
Zarzucił, że ww. regulacje w sposób istotny naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust 5 pkt 1 i 6 ustawy, przez:
- - niewypełnienie w § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zakresu upoważnienia ustawowego przez niewystarczające uregulowanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie określono co najmniej minimalnego poziomu jakości dostarczanej wody;
- - przekroczenie w § 9 ust. 1 zakresu kompetencji przez wskazanie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót;
- - przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w § 4 ust. 4 Regulaminu materii, która powinna zostać zawarta w umowie między odbiorcą usługi a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, przez wskazanie, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony, a w przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest określony, umowa jest zawierana na czas określony.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olsztynku wniosła o oddalenie skargi. Zauważyła, że użyty w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy termin "minimalny poziom usług" nie jest sprecyzowany, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych określenie minimalnego poziomu usług jako "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" jest niewystarczające. Podkreśliła, że określiła nie tylko jakość wody, ale również minimalny poziom ciśnienia i ilość na dobę. Tym samym wskazała komplet parametrów uznawanych za podstawowe, tj. jakość, ilość na dobę, ciśnienie. Rada Miejska oceniła, że odwołanie się w kwestii jakości do "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi" jest wystarczające. Szczegółowe parametry wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określane są bowiem w rozporządzeniu wydawanym w oparciu o art. 13 ustawy. Wskazywanie więc w Regulaminie konkretnych parametrów takiej wody zamiast posłużenie się legalnym pojęciem byłoby niekorzystne dla odbiorcy, gdyż w przypadku zmiany tych parametrów w drodze rozporządzenia, wprowadzałoby stan niepewności po stronie odbiorcy, których parametrów może wymagać.
Stwierdziła również, że § 9 ust. 1 Regulaminu nie jest sprzeczny z art. 19 ustawy, gdyż wprowadzenie obowiązku uzyskania przez przyszłego odbiorcę wody uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac potwierdza jedynie treść § 8 Regulaminu i art. 19a ustawy. Celem tej regulacji jest unikniecie wykonania przyłącza bez wcześniejszego określenia warunków technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części.
Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.) dalej: "ustawa", regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).
W § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu przewidziano, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane dostarczać odbiorcy usług wodę o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę i pod ciśnieniem niemniejszym niż 0,05 MPa mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym.
Zasadny jest zarzut skargi, że zakwestionowany przepis nie realizuje prawidłowo kompetencji przewidzianej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, który obliguje organ gminy do ustalenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odpowiednie regulacje regulaminu powinny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18). Niewątpliwie, w zaskarżonym przepisie określono minimalną ilość dostarczanej wody i jej minimalne ciśnienie, lecz nie określono parametru jakości.
Sformułowanie "woda o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi" nie może być uznane za wystarczające. Zaniechania tego nie sanuje okoliczność, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. np. wyroki NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20 i z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06).
Zasadnie zakwestionowany został także zapis § 4 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym "umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana na czas określony lub nieokreślony. W przypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości do której ma być dostarczania woda lub z której mają być odprowadzane ścieki jest określony, umowa jest zawierana na czas określony". Z zakresu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie, na jaki czas winny być zawarte umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Treść umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust. 3 ustawy. W art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy przewidziano, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy. Treść umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie określonym w art. 6 ust. 3 ustawy.
Oceniając zgodność z prawem § 9 ust. 1 Regulaminu, przewidującego, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót, należy stwierdzić, że obowiązek uzgadniania z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej prac przyłączeniowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W żadnym z przepisów ustawy nie ma unormowania, które uprawniałoby lub zobowiązywało ww. przedsiębiorstwo do dokonywania uzgodnień, o których mowa w § 9 ust. 1 Regulaminu.
Tym samym regulacja ta istotnie wykracza poza obszar delegacji ustawowej. W świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych. Ustawodawca nie wprowadził bowiem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac, uzgadniania sposobu prowadzenia prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli wykonanych robót (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i w Rzeszowie z 22 października 2019 r., II SA/Rz 861/19).
Jak już wyżej zaznaczano, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy.
W konsekwencji wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej przez jej przekroczenie czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.
Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.