Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie namiotu przenośnego na dz. nr "[...]", przy ul. A w A. W uzasadnieniu wskazano, że zamiarem inwestora była budowa tymczasowego obiektu budowlanego w postaci namiotu o powierzchni 130 metrów kw. Ze zgłoszenia wynika, że obiekt jest powiązany trwale z gruntem za pomocą kotew, którego budowa wykracza poza zakres zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od decyzji tej odwołała się Spółka A (dalej jako: inwestor, skarżąca) zarzucając naruszenie:
1/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.:
- - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie zebrania materiału dowodowego dotyczącego czasu, przez który ma być posadowiona hala namiotowa, jak również jej parametrów technicznych, w tym masy i stabilności konstrukcji pod kątem konieczności jej trwałego przytwierdzenia do gruntu, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i bezpodstawnych wniosków, że przewidziane do ustawienia przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym, jakie konkretne okoliczności, w tym parametry techniczne zamierzonej inwestycji, przemawiają za tym, że jest ona trwale związana z gruntem lub wymaga takiego związania;
- - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie widocznych w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie pojęcia " trwałego związania z gruntem" zawartego w art. 3 pkt. 5 P.b. na niekorzyść odwołującego i nałożenia na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że nie sprzeciwiają się temu interesy stron, ani osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;
2/ przepisów prawa materialnego:
- - art. 3 pkt. 5 P.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię pojęcia "trwałego związania z gruntem", co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, ze przenośne przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem, a samo jego ustawienie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z "[...]" Wojewoda (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podano, że przyjmując zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek ocenić zamiar inwestora pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami. Istotą instytucji zgłoszenia jest bowiem wiążące ustalenie przez organ niezaistnienia żadnej, znajdującej oparcia w obowiązującym prawie, przeszkody w podjęciu określonej działalności budowlanej. Gdy występują okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wniesienia sprzeciwu.
Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym, co go odróżnia od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem. Przedmiotowa hala namiotowa ma być ustawiona na placu utwardzonym kostką betonową zakotwioną kotwami gruntowymi w podłożu. Dla oceny czy dana hala jest trwale związana z gruntem istotne jest to czy jej wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, decydują więc parametry techniczne. Cechą charakterystyczną obiektów wyszczególnionych w art. 3 ust. 5 P.b. jest ich niewielki rozmiar, natomiast hala objęta zgłoszeniem zawiera elementy konstrukcyjne o rozpiętości 10 m. x 13 m. i wysokości ponad 6 m.
Nadto w ocenie organu odwoławczego za sprzeciwem przemawiały względy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ze względu na duże gabaryty namiotu przenośnego, wynikające z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej:
- - powtórzył zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;
- - zmodyfikował zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 i zarzucił naruszenie również art. 84 § 1, 136 § 1, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania uzupełniającego materiału dowodowego dotyczącego parametrów technicznych hali namiotowej, w tym masy, wytrzymałości i stabilności konstrukcji pod kątem konieczności jej trwałego przytwierdzenia do gruntu, w tym zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa co doprowadziło do całkowicie dowolnych i bezpodstawnych wniosków, że przewidziane do ustawienia przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; względnie przez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania ze względu na wydanie sprzeciwu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego;
- - nadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty i podniesiono, że przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji "trwałego związania z gruntem", a organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia. Można się spotkać ze stanowiskiem przemawiającym za koniecznością cywilistycznego podejścia do tego pojęcia (niemożność odłączenia, bez uszkodzenia konstrukcji). Organ nie wyjaśnił również, którym miejscu przebiega granica pomiędzy obiektami o stosunkowo niewielkich rozmiarach, a tymi, które tej cechy nie posiadają, co czyni decyzję arbitralną.
Namiot jest konstrukcją ze swej istoty przeznaczoną do wielokrotnego składania i rozkładania, a projektant wskazał na możliwość jego zamocowania kotwami gruntowymi, choć w ocenie skarżącego przy dobrym wypoziomowaniu konstrukcja jest na tyle stabilna, że nie wymaga innej formy mocowania do podłoża.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została przed 19 września 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Zatem powołane w dalszej części przepisy P.b. odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie zatem w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 P.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie organ zgłosił sprzeciw stwierdzając, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotowa hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, co wyklucza jej realizację w następstwie zgłoszenia.
Z art. 3 pkt 5 P.b. wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Z uwagi na to, że przywołane wyszczególnienie ma charakter przykładowy do tego rodzaju obiektów mogą być zaliczone inne o tożsamych właściwościach.
Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Zauważyć należy, że przepis art. 3 pkt 5 P.b. mówi o dwóch rodzajach tymczasowych obiektów budowlanych tj. tych przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki oraz o obiektach budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Z unormowania art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. wynika jednak już to, że na skutek zgłoszenia można zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który spełnia oba te kryteria, co oznacza, iż nie może on być związany trwale z gruntem i musi być przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia.
Dlatego też do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne czynienie ustaleń dotyczących czasu usytuowania tymczasowego obiektu budowlanego wówczas gdy organ doszedł do słusznego przekonania, iż obiekt ten jest trwale związany z gruntem.
W świetle nie tylko aktualnego, ale przede wszystkim utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Z pewnością dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Tak więc cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia.
O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 923/05, z dnia 11 września 2008 r. w sprawie II OSK 982/07, z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie II OSK 514/10, z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 1261/15 – wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).
W tej sytuacji odmienna koncepcja trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego przedstawiona w skardze i opierająca się na tzw. cywilistycznym podejściu nie mogła zostać uznana za słuszną i akceptowalną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na ugruntowane w tym przedmiocie stanowisko sądów administracyjnych, a przede wszystkim jasność i jednoznaczność obowiązujących norm prawnych nie mogło być wątpliwości, co do ich interpretacji. Tym samym i zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. był chybiony, ponieważ nie można uznać, iż istnieją wątpliwości co do interpretacji danego przepisu tylko dlatego, że w jednym z wyroków sądu przepis prawa został odmiennie zinterpretowany.
Przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło wzniesienia z profili aluminiowych hali namiotowej, przy czym dach i ściany miały być wykonane z plandeki PCV. Namiot miał być ustawiony na placu utwardzonym kostką brukową i zakotwiony kotwiami gruntowymi.
Niezależnie od tego jakie rodzaju kotwy zostałyby użyte przy wzniesieniu tymczasowego obiektu budowlanego (gruntowe, czy betonowe) nie ulega wątpliwości, że miały one służyć zabezpieczeniu obiektu przed czynnikami zewnętrznymi. Taki sposób trwałego związania obiektu z gruntem miał mu zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce.
Konieczność zastosowanie kotw przy usytuowaniu przedmiotowego obiektu nie może dziwić w sytuacji gdy się uwzględni jego rozmiary tj. szerokość i długość wynoszące odpowiednio 10 i 13 metrów. Nie bez znaczenia jest również wysokość zgłoszonego tymczasowego obiektu budowlanego wynosząca ponad 6 metrów. Również przeznaczenie hali mającej stanowić magazyn maszyn i opakowań wymaga wręcz trwałego wiązania jej z gruntem, gdyż chodzi tu o zabezpieczenie przechowywanych tam przedmiotów, ale również, a w zasadzie przede wszystkim bezpieczeństwo osób znajdujących się w jej wnętrzu, bo przecież z maszyn i opakowań muszą korzystać konkretne osoby.
Twierdzenia skarżącej, że usytuowanie hali namiotowej o przedstawionych wyżej wielkościach, przy właściwym wypoziomowaniu podłoża nie wymaga żadnych dodatkowych zabezpieczeń wydają się być oderwane od rzeczywistych jej wymiarów i tego jak profile aluminiowe konstrukcji i ściany wykonane z plandeki PCV reagują choćby na gwałtowne podmuchy wiatru.
Przy przedstawionych wyżej wielkościach hali namiotowej, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny tymczasowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, a związanie to zabezpiecza kotwienie mające zabezpieczyć go przed działaniem czynników zewnętrznych i zapewnić mu stabilność
Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organów administracji, że przedmiotowa hala namiotowa wymaga dla swej realizacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą także do wniosku, że nie były zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy został w sposób dostateczny ustalony, organy przedstawiły w sposób jasny i zrozumiały tok swojego rozumowania i to dlaczego uznały, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego też nie było podstaw do powoływania w sprawie biegłego.
Każda ze spraw jest specyficzna i odrębna, dlatego też nie można zarzucać dowolności organom z tego powodu, że przepisy prawa nakazują im oceniać stan faktyczny indywidualnie. Nie ma w prawie sztywnych reguł, w których można byłoby uznać, że np. kubatura danego tymczasowego obiektu budowlanego przesądza o tym, iż jest on trwale z gruntem związany lub nie.
W rozpoznawanej sprawie organy w sposób przekonujący uzasadniły swój pogląd i sąd to stanowisko podzielił.
Dlatego też na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.