Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Powiatowy Lekarz Weterynarii (dalej: "organ pierwszej instancji") nakazał M. G. (dalej: "Skarżący"): utrzymywanie świń w gospodarstwie w sposób wykluczający kontakt ze zwierzętami wolno żyjącymi i ze zwierzętami domowymi przez zabezpieczenie budynków, w których utrzymywane są świnie, w szczególności przez skuteczne zabezpieczenie nieużytkowanych pomieszczeń, tj. budynku magazynu połączonego z wiatą rozładowczą oraz części magazynowej dobudówki znajdujących się z prawej strony tuczarni nr 1 przez ich uszczelnienie w sposób efektywnie zapobiegający wnikaniu szkodników do tej tuczarni - w terminie do 10 sierpnia 2020 r.; zabezpieczenie wjazdu do gospodarstwa zaopatrzonego w nieckę dezynfekcyjną w sposób uniemożliwiający jej ominięcie - w terminie do 10 sierpnia 2020 r.; prawidłowe wdrożenie programu monitorowania i zwalczania gryzoni przez zapewnienie pisemnego opisu sposobu prowadzenia monitoringu i zwalczania gryzoni uwzględniającego rodzaj i częstotliwość prowadzonych zabiegów, częstotliwość kontroli zabezpieczeń, sposób prowadzenia zapisów i dokumentacji, oceny skuteczności podejmowanych działań, w postaci pisemnych procedur przeciwdziałania pojawiania się szkodników w gospodarstwie - w terminie do 10 sierpnia 2020 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie:
- - art. 42 § 2 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia zaskarżonej decyzji na adres pełnomocnika Skarżącego i poprzestanie na przesłaniu decyzji bezpośrednio na adres strony, pomimo że w toku postępowania ustanowił on pełnomocnika;
- - art. 8 ust. 1 pkt 1, 48b ust. 1 pkt 1, 10, ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r., poz. 1967, z późn. zm.) w zw. z § 1 ust. 1 lit. a ust. 1 b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, przez ich niewłaściwie zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, powodujące bezpodstawne nałożenie na stronę obowiązków.
Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu podał, że 19 czerwca 2020 r. Skarżący ustanowił pełnomocnika do reprezentowania go m.in. przed organem pierwszej instancji. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał "[...]" decyzję. Decyzja ta została doręczona 21 lipca 2020 r. na adres Skarżącego i odebrana przez dorosłego domownika, zaś 3 sierpnia 2020 r. decyzja została wysłana na adres pełnomocnika strony. Przesyłka ta nie została podjęta przez adresata i zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", została uznana za doręczoną z upływem 20 sierpnia 2020 r. Pełnomocnik Skarżącego 4 sierpnia 2020 r. (data nadania przesyłki) złożył odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi, a nie stronie.
Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, nakłada na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje takie same skutki prawne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy stwierdził, że choć w rozpatrywanej sprawie decyzja została doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, chociaż do strony decyzja została wysłana 17 lipca 2020r., a do jej pełnomocnika dopiero 3 sierpnia 2020 r., to przepisy prawa nie przewidują doręczeń "do wiadomości" czy doręczeń "równoległych" dla stron i ich pełnomocników. Skoro organ doręczył decyzję zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi, to skutek prawny wywołuje wyłącznie doręczenie pełnomocnikowi i od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji stronie w tej sytuacji ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie. Zarzucił, że postanowienie zostało wydane w wyniku błędnej wykładni art. 42 § 2 k.p.a., skutkującej przyjęciem, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii została prawidłowo doręczona wyłącznie pełnomocnikowi i od dnia doręczenia mu decyzji rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, który upłynął bezskutecznie 3 września 2020 r. W konsekwencji powyższego, niewłaściwe organ odwoławczy zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalności odwołania. Skarżący wniósł o: uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Z cytowanych przepisów wynika, że złożenie odwołania po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. świadczy o wniesieniu go z uchybieniem terminu i stanowi przesłankę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Natomiast, gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, tj. przed dniem doręczenia lub ogłoszenia decyzji, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniesione przed datą doręczenia pełnomocnikowi Skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, jest niedopuszczalne, gdyż doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika nie wywołuje skutków prawnych. Powyższe organ wywiódł z art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Powyższej oceny nie można podzielić.
Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia, polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, a nawet wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2020 r., I GSK 1049/20 i powołane tam orzecznictwo - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia również wymaga, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji administracyjnej) mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści pisma do świadomości strony.
W konsekwencji, zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 256/16; wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19). Skoro pełnomocnik Skarżącej decyzję organu pierwszej instancji otrzymał, to kluczowe jest, że decyzja znalazła się w posiadaniu pełnomocnika Skarżącego, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń tego dokumentu (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15). Wyrok ten koresponduje z wyżej przywołaną zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony.
Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08).
W sprawie jest bezsporne, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres Skarżącego 21 lipca 2020 r. Termin do wniesienia odwołania, liczony od tego dnia, upływał 4 sierpnia 2020 r. Pełnomocnikowi Skarżącego doręczono ww. decyzję w trybie art. 44 k.p.a. dopiero 21 sierpnia 2020 r., lecz 4 sierpnia 2020 r., pełnomocnik złożył odwołanie od tej decyzji, podnosząc merytoryczne zarzuty.
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi uznać należy, że wniesienie przez pełnomocnika odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 4 sierpnia 2020 r., a więc jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi Skarżącego tej decyzji w sposób formalny, było dopuszczalne i nastąpiło w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.
Jako skrajnie formalne i naruszające także zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., należy ocenić zajęte przez organ odwoławczy w kontrolowanym postanowieniu podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozbawiło Skarżącego uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniósł je przed formalnym odebraniem decyzji przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).
Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.