Uzasadnienie
J U wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J nr "[...]" z dnia "[...]"r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J w obrębie miejscowości P. Zarzucił, że § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, stanowiący, że nie dopuszcza się wtórnego podziału projektowanych działek narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.) oraz art. 211 Kodeksu cywilnego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej powołanego przepisu. W uzasadnieniu podał, że podział nieruchomości należy do kompetencji wójta lub sądu, rozstrzygających na podstawie przesłanek ustawowych w zgodności z planem miejscowym jedynie w zakresie przeznaczenia terenu, a rada gminy może ograniczyć wymienione organy co do szczegółowych warunków podziału nieruchomości tylko na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym do uprzedniego scalenia i wtórnego podziału nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie wyznacza takich obszarów. Wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, położonej w obrębie P, objętej postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego.
W związku z tym zaskarżony zapis uchwały narusza jego interes prawny i uprawnienie co do podziału lub zniesienia współwłasności nieruchomości, wynikające z przepisów ustawowych. Wyjaśnił, że pismem z dnia "[...]"r. wystąpił do rady gminy z wezwaniem do usunięcie naruszenia prawa, a następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Jednakże postanowieniem z dnia 18 października 2016r. (sygn. akt II SA/Ol 885/16) Sąd odrzucił skargę z powodu przekroczenia terminu do jej złożenie. W tym stanie rzeczy pismem z dnia "[...]"r. ponownie wezwał Radę Miejską w J do usunięcia naruszenia prawa, na które nie otrzymał odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz J wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na które powołuje się skarżący zostały wprowadzone w 2003r., a zaskarżona uchwała, która nie dopuszcza do podziału projektowanych działek została uchwalona w 1998r., czyli przed wejściem w życie ustawy. Zatem podejmując przedmiotową uchwałę Rada nie naruszyła prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego sąd bada, czy skarga wniesiona w danej sprawie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalna ze względów przedmiotowych oraz podmiotowych. Przy czym sąd uwzględnia nie tylko przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ale także przepisy ustaw szczególnych.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy. Podnieść zatem należy, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo.
Nadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, wnoszących skargi na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu, że ten sam skarżący może wielokrotnie występować z wezwaniem o usunięcie naruszenia do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2, postanowienie NSA z dnia 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 373/08, dostępne w Internecie). W sytuacji gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia należy termin do wniesienia skargi liczyć od daty pierwszego wezwania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008r. sygn. akt II OSK 1420/08, publ. W Internecie). Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach NSA z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. I OSK 417/09; z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. II OSK 1954/08; z dnia 9 lipca 2010r., sygn. I OSK 1002/10, dostępne w Internecie).
W niniejszej sprawie skarżący wezwał Radę Miejska w J do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia "[...]"r., a następnie wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 18 października 2016r. (sygn. akt II SA/Ol 885/16) skarga ta została odrzucona z powodu uchybienia terminy do jej wniesienia. Zatem ponowne wezwanie skierowane skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały i w tym samym zakresie było bezskuteczne. Jak bowiem wskazano wyżej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 15 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 2564/14, dostępne w Internecie).
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu skarżącemu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.