Uzasadnienie
Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. orzeczeniem z 14 września 2022 r. odmówił wydania orzeczenia o niepełnosprawności małoletniemu A.K. (dalej: skarżący, małoletni).
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że 20 października 2021 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. wydał orzeczenie o zaliczeniu A.K. do osób niepełnosprawnych na czas określony do dnia [...] 2022 r. Orzeczenie to obejmowało m.in. wskazanie konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał następnie, że 28 lipca 2022r. przedstawiciel ustawowy dziecka – matka - złożyła wniosek o ponowne wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał, że nie nastąpiła istotna zmiana stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia będącego podstawą do wydania orzeczenia z 20 października 2021 r. co stanowiło przesłankę odmowy wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Warmińsko-Mazurskim 7 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu skarżącego przez jego przedstawiciela ustawowego, matkę K.K., orzekł o umarzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że rozpatrywanie odwołania wobec utraty mocy orzeczenia z 20 października 2021 r. i tym samym utraty statusu osoby niepełnosprawnej przez dziecko jest bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że przedstawiciel ustawowy może ponownie złożyć wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w powiatowym zespole do spraw orzekania o niepełnosprawności właściwym według miejsca stałego pobytu dziecka.
Od decyzji Organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, w imieniu małoletniego, wywiodła jego matka. W treści skargi wskazała, że organ błędnie odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy i pogorszył tym samym sytuację małoletniego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 14 grudnia 2022 r. (k. 9 akt sądowych) matka skarżącego odniosła się do stanowiska organu i uzupełniła argumentację skargi. Wskazała, że jej syn wymaga stałej pomocy w zakresie realizacji podstawowych potrzeb, a jego stan ulega pogorszeniu. Matka skarżącego zwróciła także uwagę, że ten pozostaje obecnie bez stwierdzonego stopnia niepełnosprawności, co przy prawidłowym rozpoznaniu sprawy nie miałoby miejsca. Podkreśliła, że już 28 lipca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności syna. Gdyby organ uwzględnił jej wniosek i wziął po uwagę pogarszający się stan jego zdrowia, zostałoby wydane orzeczenie o niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (zob. zarządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. - k. 35 akt sąd.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygniecie organu I instancji naruszają prawo.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiącej bezpośredni przedmiot zaskarżenia decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, lecz nie określa przyczyn umorzenia, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. el. LEX, uwagi do art. 138; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r. III SA/Wa 3901/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Podkreślić należy jednak, że umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) - jako efekt zaistnienia bezprzedmiotowości orzekania wyłącznie na tym etapie postępowania - może w zasadzie nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09, dostępny jw.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ II instancji, nie negował na żadnym etapie interesu prawnego jedynej strony postępowania – skarżącego. Organ odwoławczy nie podważał także skuteczności wniesienia odwołania. Jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego organ II instancji wprost wskazał na okoliczność, utraty mocy obowiązywania orzeczenia z dnia 20 października 2021 r. i tym samym utratę statusu osoby niepełnosprawnej przez dziecko (skarżącego). Organ argumentację tą podtrzymał w odpowiedzi na skargę. Zdarzenie to nie czyni jednak bezprzedmiotowym postepowania odwoławczego. Stanowiło bowiem jedynie zmianę okoliczności faktycznych sprawy, które winny zostać ocenione merytorycznie przez organ. Zaznaczyć należy, że jeśli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak automatycznie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Tymczasem istota postępowania odwoławczego sprowadza się do instancyjnego przeniesienia właściwości do merytorycznego rozpoznania sprawy na organ II instancji. Odwołanie uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wniesienia tego środka prawnego jest przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej (M. Stahl, Ograniczenie zasady toku instancji w postępowaniu administracyjnym, ZNUŁ. Nauki humanistyczno-społeczne 1973/99, s. 175). Jego wniesienie prowadzi do ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej (tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym) oraz rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną przez organ drugiej – co do zasady wyższej – instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu (tak przyjął NSA w wyroku z 9.10.1992 r., V SA 137/92, ONSA 1993/1, poz. 22).
Zastrzec należy również, że organ odwoławczy, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien brać pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili orzekania, a zatem musi uwzględniać zdarzenia faktyczne lub zmiany stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy (drugoinstancyjny) orzeka bowiem w sposób apelacyjny (merytoryczny).
Wyżej przedstawione poglądy prowadzą do wniosku, że jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zainicjowane zostało postępowanie dotyczące wydania orzeczenia o niepełnosprawności, a w wyniku odwołania postępowanie przeniesione zostało przed organ II instancji i nie zaistniały przyczyny bezprzedmiotowości orzekania wyłącznie na tym etapie postępowania, to organ odwoławczy nie mógł uchylić się od rozpoznania sprawy wydając decyzję opartą o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W istocie organ naruszył w sten sposób zasadę dwuinstancyjności postepowania, bezpodstawnie uchylając się od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji z 14 września 2022 r. i sposobu procedowania tego organu wskazać należy, że organ nie dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym również rzeczywistej treści żądania skarżącego. Złożony 28 lipca 2022 r. przez przedstawiciela ustawowego dziecka – matkę - wniosek w istocie zmierzał do ponownego wydania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Trafnie dostrzegł to organ II instancji wskazując, że konieczne jest wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka na kolejny okres. Organ II instancji wprost stwierdził, że "Przedstawiciel ustawowy może ponownie złożyć wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności". Mimo trafnej diagnozy, żaden z organów, zarówno I jak i II instancji nie zdecydowały się wyjaśnić rzeczywistego celu złożenia wniosku przez stronę (z uwzględnianiem okoliczności faktycznych i prawnych jakie jej dotyczą).
Organy obu instancji w istocie uchyliły się od powinności orzeczenia co do istoty sprawy, każdy z innej przyczyny, obu błędnych. Sposób procedowania organów naruszył przy tym fundamentalne zasady procedury administracyjnej, w szczególności, zasadę budowy zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Działanie organów, tak I jak i II instancji doprowadził do sytuacji w której strona, mimo podjęcia starań zmierzających do aktualizacji orzeczenia o niepełnosprawności utraciła ten status. Organ II instancji słusznie bowiem zauważył, że orzeczenie o niepełnosprawności małoletniego z 20 października 2021 r. utraciło moc, a małoletni utracił status osoby niepełnosprawnej.
Jednocześnie organy obu instancji wskazywały, że stan zdrowia małoletniego, co najmniej, nie uległ zmianie. Przyjąć należy zatem, że przyjęty przez organ I a następnie organ II instancji sposób procedowania wniosku 28 lipca 2022 r. nie był właściwy. Organy winny zaś, szczególnie w postępowaniu dotyczącym wydania orzeczenia o niepełnosprawności, dążyć do wypełniania roli gospodarza postępowania, a zatem uwzględniania z urzędu całości okoliczności sprawy i uwzględnia tak interesu społecznego jak słusznego interesu strony. Niedopuszczalne jest zaś przyjęcie interpretacji zdarzeń procesowych najbardziej niekorzystnej dla strony i w istocie prowadzącej do pozbawienia jej statusu osoby niepełnosprawnej – z przyczyn formalnych - mimo istnienia przesłanek faktycznych do utrzymania takiego statusu przez stronę.
Wskazać należy wreszcie, że organ I instancji nie dokonał w zasadzie indywidualizacji swoich rozważań i nie doniósł ich do sytuacji faktycznej strony. Organ swoją odmowę wydania orzeczenia o niepełnosprawności uzasadnił w sposób zdawkowy formułując bardzo uogólnione oceny. Organ I instancji poprzestał w swoich wyjaśnieniach na stwierdzeniu, że odmowa wydania orzeczenia wynika z "analizy ogółu zgromadzonego materiału stanowiącego dowód w sprawie, a w szczególności zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, dokumentacji medycznej dołączonej do wniosku oraz w oparciu o wyniki badań i ocen dokonanych przez biorących udział w postępowaniu specjalistów".
Należy podkreślić, że organ w żaden sposób nie skonkretyzował tych twierdzeń, nie przedstawił wyników swoich ustaleń, ani nie powiązał ich z indywidualną sytuacją wnioskodawcy. Powyższe nie pozwala przyjąć, że rozstrzygniecie organu ma charakter indywidualny i konkretny. Organ w istocie nie analizował indywidualnej sytuacji strony. Organ nie powiązał stanowiących podstawę jego działań norm prawnych z odmową uznania, że małoletni wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony (ustalenia organów są wewnętrznie niespójne), a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Innymi słowy organy rozpatrzą wniosek co do istoty sprawy, tj. w przedmiocie zaliczenia A.K. do osób niepełnosprawnych.
Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to wadliwe ustalenia faktyczne i sprzeczne wewnętrznie rozważania organów.