Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Starosty Olsztyńskiego o wyjaśnienie zapisu zawartego w punkcie VII.4.3.1 lit. b) pozwolenia zintegrowanego nr GŚ-II.6222.11.2018.KP z 24 czerwca 2019 r., o treści: " Komora spalania zasilająca suszarnię środkowowarstwową MS (40MW) Palnik wielopaliwowy HGG tzw. komora 40MW będzie służyła do dostarczania energii cieplnej do suszarni wiórów warstwy środkowej MS. Paliwem będą mogły być zarówno gaz jak i pył z przesiewania materiału do warstwy wierzchniej DS. tzw. czysty. Wykorzystywany będzie tu tylko strumień pyłu pozostającego po odsianiu czystego surowca z wierzchniej warstwy DS w ciągu technologicznym produkcji płyty." – poprzez wyjaśnienie na czym to polega, że "palnik wielopaliwowy HGG to tzw. komora 40MW"?
Jako podstawę prawną wniosku stowarzyszenie wskazało art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.").
Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r., znak: GŚ-II.6222.9.2023.HSP, Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ I instancji") odmówił wyjaśnienia wątpliwości.
W uzasadnieniu wyjaśnił, przytaczając stanowisko judykatury, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Podkreślono, że na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru.
Organ I instancji wskazał, że zapis "palnik wielopaliwowy HGG tzw. komora 40MW" stanowi błąd pisarski i podlega sprostowaniu w odrębnym postępowaniu przez organ właściwy w sprawie. Wskazano, że w pkt II.2.1 w tabeli nr 3, na stronie jedenastej pozwolenia zintegrowanego, Starosta Olsztyński określił urządzenia techniczne i obiekty budowlane stanowiące jednostki spalania paliw. We wskazanym przez stronę punkcie powinien znaleźć się zwrot "palnik Combi" a nie "palnik wielopaliwowy HGG".
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A oraz odrębnie Stowarzyszenie B. Oba stowarzyszenia podniosły podobne zarzuty i argumenty. Zarzuciły naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości. Wskazały, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Podniosły, że skoro organ sam dostrzega, że cytowany fragment jest niejasny, to powinien precyzyjnie wyjaśnić wątpliwości. Zauważono, że pomiędzy trybami rektyfikacyjnymi nie ma konkurencyjności. Może być tak, że niejasność może być wynikiem omyłki pisarskiej. Wówczas taka decyzja może podlegać zarówno sprostowaniu, jak i wyjaśnieniu, a szczególnie gdy pomimo dostrzeżonej omyłki pisarskiej nie została ona sprostowana.
W wyniku rozpatrzenia obu zażaleń, postanowieniem z 26 lipca 2023 r., nr SKO.60.38.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 516). Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest zgodny pogląd, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
W związku z tym Kolegium zauważyło, że z treści zażaleń wynika, że uczestnicy postępowania oczekują nie tyle wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, lecz jej uzupełnienia o nowe dane, które nie były w niej podane. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny - (teza Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1262/16).
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Stowarzyszenie B (dalej jako: "strona skarżąca"), reprezentowane przez radcę prawnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień instancyjnych w związku z naruszeniem:
- - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz dokonanie subsumpcji i poprzestanie na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości;
- - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku.
W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumenty odwołania. Podkreślono, że wnioskodawca ma wątpliwości odnośnie do stwierdzenia zawartego w cytowanym pkt VII.4.3.1 pozwolenia zintegrowanego "Palnik wielopaliwowy tzw. komora 40 MW". Podniesiono, że starosta odmówił wyjaśnienia, choć wskazał, że jest to błąd pisarski, który podlega sprostowaniu. Starosta nie wskazuje wszakże czy takie sprostowanie zostało dokonane, czy też będzie dokonane i w jakim czasie oraz na czym polega błąd pisarski. Formuła bezosobowa "podlega sprostowaniu" niczego nie wyjaśnia, bo nie wskazuje chociażby jaka powinna być sprostowana treść. Zarzucono, że Kolegium z kolei nie dokonało subsumpcji, skupiając się na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach. Takie stanowisko jest wadliwe, albowiem odmawia merytorycznego załatwienia wniosku i nie wyjaśnia treści pozwolenia zintegrowanego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na który służy zażalenie.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.)
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści ostatecznego pozwolenia zintegrowanego.
Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu i odniosły treść tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, weryfikując w istocie, czy żądanie zawarte w rozpatrywanym wniosku mieści się w dyspozycji tego przepisu. Zasadnie w uzasadnieniu wydanych postanowień instancyjnych organy orzekające przytoczyły stanowiska judykatury oraz piśmiennictwa wskazujące jak należy prawidłowo rozumieć instytucję wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji i do jakich stanów faktycznych może mieć ona zastosowanie. Miało to na celu uwidocznienie, że podlegający załatwieniu wniosek, złożony na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wykraczał poza ramy tego unormowania i z tego powodu został załatwiony odmownie.
Wbrew przekonaniu strony skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organy orzekające odniosły się do zgłoszonych przez strony postępowania stanowisk, przez wyjaśnienie w sposób spójny i logiczny z jakich względów wniosek podlegał odmownemu załatwieniu.
Podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 912/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie.
W wyroku z 25 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1065/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe utrwalone już w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.
Odnosząc powyższe rozumienie treści art. 113 § 2 k.p.a. do rozpatrywanego wniosku, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że żądanie wyjaśnienia na czym polega, że "palnik wielopaliwowy HGG to tzw. komora 40 MW", nie może podlegać wyjaśnieniu w trybie tego unormowania. Z użytego we wniosku sformułowania "na czym to polega" wynika, że wnioskodawca nie kwestionował rozumienia użytych w decyzji zwrotów (organ I instancji wskazał, że na stronie 11 pozwolenia zintegrowanego zostały wyszczególnione urządzenia techniczne i obiekty budowlane stanowiące jednostki spalania paliw, wskazano w tym miejscu co to jest HGG i co to jest komora spalania 40 MW), ale domagał się przedstawienia związku między podanymi sformułowaniami, a więc doprecyzowania opisanego w decyzji mechanizmu procesu przetwarzania, co wykracza poza tryb postępowania unormowanego w art. 113 § 2 k.p.a., który to przepis, jak zasadnie podnosiły organy orzekające nie może prowadzić do uzupełnienia decyzji lub jej poprawienia.
Przepis ten zezwala ściśle na wyjaśnienie konkretnej treści decyzji, która budzi wątpliwości, jednak nie co do słuszności, celowości, czy legalności zapisu, ale wyłącznie co do rozumienia użytych sformułowań.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wyjaśnił wnioskodawcy, że powołany zapis "palnik wielopaliwowy HGG to tzw. komora 40 MW" jest wynikiem oczywistego błędu pisarskiego, gdyż na stronie 11 pozwolenia zintegrowanego w pkt II.2.1 podano, że komora spalania 40MW to palnik Combi. W związku z tym organ
I instancji wskazał, że w podanym zapisie w miejscu "palnik wielopaliwowy HGG" powinien się znaleźć zwrot "palnik Combi". W świetle tych uwag niezasadnie strona skarżąca wywodzi, że skoro organ I instancji, który wydał przedmiotowe pozwolenie zintegrowane, przyznał się do błędu pisarskiego, to potwierdza to słuszność wniosku i organ I instancji powinien dokonać wyjaśnienia treści pozwolenia zintegrowanego w podanym zakresie. Jest to myślenie błędne, ponieważ gdyby organ miał stwierdzać błędy pisarskie w ramach wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji, to zbyteczne byłoby wydawanie postanowień o prostowaniu błędów. Naruszałoby to istotnie obowiązującą procedurę. Już tylko sama systematyka art. 113 k.p.a. potwierdza, że prostowanie błędów pisarskich w wydanych decyzjach (§ 1) i wyjaśnianie wątpliwości co do treści decyzji (§ 2) to niezależne od siebie instytucje prawne, wymagające przeprowadzenia odrębnych postępowań pod kątem zupełnie odmiennych przesłanek, kończące się odrębnymi postanowieniami, podlegającymi odrębnemu zaskarżeniu. Sprostowanie błędu pisarskiego wymaga uruchomienia odrębnego postępowania z art. 113 § 1 k.p.a. Może to nastąpić z urzędu lub na wyraźne żądanie strony.
Natomiast na zasadzie art. 113 § 2 k.p.a. organ orzekający może odnosić się tylko do treści zawartych w decyzji a nie treści, których tam w ogóle nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można wprowadzać do decyzji jakichkolwiek nowych treści. (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1582/16, publ. w CBOSA). Zauważyć należy również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (tak: NSA w postanowieniu z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 136/19, publ. w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.