Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 113 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia (...) z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenia (...) w S. na postanowienie z dnia 25 kwietnia 2023 r. wydane z upoważnienia Starosty O. przez Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem (organ pierwszej instancji) o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty O. z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: (...) – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: (...), Starosta O. udzielił E. B. Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie (...) z siedzibą w B. wystąpiło do Starosty O. o wyjaśnienie w opisanej wyżej decyzji wątpliwości na czym polega przetwarzanie odpadów w silosie: 153, 155, 168, 167.
Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił wyjaśnienia wskazanych przez stronę wątpliwości co do treści decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: (...). W uzasadnieniu podano, że wskazane przez wnioskodawcę zapisy zawarte są w punkcie VII.3.2 będącym jednym z elementów punktu VII.3 dotyczącym procesu przetwarzania R3. Żądanie strony nie dotyczy wątpliwości co do niejasnego czy zawiłego rozstrzygnięcia.
Stowarzyszenie (...) we wniesionym zażaleniu podniosło, że z treści decyzji wynika, że w silosach 153 i 155 oraz 168 i 167 nie odbywa się przetwarzanie lecz magazynowanie odpadów. Natomiast Stowarzyszenie (...) w S. domagało się wyjaśnienia o jakie konkretnie przetwarzanie chodzi. Nadto wskazało, że kwestionowane zapisy dotyczą magazynowania, a nie przetwarzania w procesie R3.
W uzasadnieniu postanowienia z 29 czerwca 2023 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 516). W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 516). Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego.
Opublikowano: LEX/el. 2023). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest zgodny pogląd co do tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1183/22, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 213/22, w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/21). "Wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym" - teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1065/19. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 532/21. Kolegium podniosło, że w pełni podziela przytoczone wyżej stanowiska sądów administracyjnych.
Z treści obu zażaleń wynika, że uczestnicy postępowania nie mają wątpliwości co do treści decyzji, lecz kwestionują taką a nie inną redakcję wskazanego fragmentu decyzji. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1262/16).
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Stowarzyszenie (...) w S. (dalej jako: strona skarżąca). Pełnomocnik strona skarżącej wniósł o uchylenie obu postanowień instancyjnych w związku z naruszeniem:
- - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz dokonanie subsumcji i poprzestanie na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości;
- - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku.
W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła treść wniosku wskazując, że pojemny proces R3 nie wyjaśnia jeszcze o jakie konkretnie przetwarzania chodzi. Natomiast z treści pozwolenia zintegrowanego wynika, że odpady będą magazynowane w silosach buforowych nr 153 i 155 będących częścią instalacji produkcyjnej. Powstaje więc pytanie jak ma się kwestia magazynowania odpadów do procesu R3 i jak należy rozumieć przetwarzanie odpadów w silosach..
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na który służy zażalenie.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.)
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści ostatecznego pozwolenia zintegrowanego.
Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu, zasadnie przytoczyły stanowiska judykatury oraz piśmiennictwa na poparcie wyciągniętych wniosków. Zgodzić należy się z organami orzekającym, że żądanie zawarte we wniosku wykraczało poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. i z tego powodu nie mogło zostać uwzględnione.
Podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. II OSK 912/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że zakwestionowana we wniosku treść pozwolenia zintegrowanego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni.
Odnosząc powyższe rozumienie treści art. 113 § 2 k.p.a. do rozpatrywanego wniosku zauważyć należy, że żądanie wyjaśnienia "na czym polega przetwarzanie odpadów w silosie: 153, 155, 168, 167", nie może podlegać wyjaśnieniu w trybie tego unormowania. Z użytego we wniosku sformułowania "na czym to polega" wynika, że wnioskodawca nie kwestionował rozumienia użytych w decyzji zwrotów ale domagał się przedstawienia związku między podanymi sformułowaniami, a więc doprecyzowania opisanego w decyzji mechanizmu procesu przetwarzania i magazynowania, co wykracza poza tryb postępowania unormowanego w art. 113 § 2 k.p.a., który to przepis nie może prowadzić do uzupełnienia decyzji lub jej poprawienia. Przepis ten zezwala ściśle na wyjaśnienie konkretnej treści decyzji, która budzi wątpliwości, jednak nie co do słuszności, celowości, czy legalności zapisu, ale wyłącznie co do rozumienia użytych sformułowań.
Wyznaczone tym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Nie może również zmierzać do dokonywania interpretacji decyzji administracyjnej. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tego rozstrzygnięcia, gdyż naruszałoby to tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym.
Zauważyć również należy również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (por. postanowienie NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. II OW 136/19, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.