Uzasadnienie
W dniu 21 lipca 2020 r. K. H. (skarżąca) złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. H. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A (organ pierwszej instancji) odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Od tej decyzji odwołała się skarżąca. Podniosła, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych pobieranie emerytury nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia. W jej ocenie spełnia warunki do jego przyznania, bowiem złożyła wniosek o zawieszenie wypłaty emerytury. W dniu 9 września 2020 r. do akt dołączyła decyzję o zawieszeniu wypłaty emerytury.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez stronę dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W ocenie Kolegium, skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Kolegium są znane poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków powołanych przez odwołującą się, ale z przedstawionych wyżej względów nie aprobuje wyrażonego w nich stanowiska.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA opiekun osoby z niepełnosprawnością, który pobiera emeryturę lub rentę niższą niż świadczenie pielęgnacyjne, ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że jej mąż choruje od kilkudziesięciu lat na zesztywniające zapalenie stawów kręgosłupa. Od 31 grudnia 1991 r. otrzymywała rentę z tytułu II grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia. Jego stan zdrowia od 1991r. stale się pogarsza, dochodzą kolejne schorzenia. Mąż wymagał stałej opieki (pomoc przy wstawaniu, ubieraniu się, myciu itd.). Jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy w związku ze stanem narządu ruchu, niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga jej stałej opieki i pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała na trudną sytuację materialną, bowiem ich dochód jest niewielki, a wysokość przyznanej skarżącej emerytury jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne.
Ostatnie orzecznictwo zaś przychyla się do stanowiska, że gmina powinna przyznać świadczenie pielęgnacyjne po tym, jak osoba uprawniona zawiesi emeryturę. Sądy uznają, że wykładnia, która pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna na emeryturze (którego emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne), narusza zasadę równego traktowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.").
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca mu nie oponowała.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji pobierania przez nią emerytury. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącej przyznano emeryturę w kwocie 578,42 zł. Skarżąca zaś w piśmie z dnia 5 lipca 2020 r. poinformowała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, że złożyła wniosek do ZUS o zawieszenie jej prawa do emerytury z chwilą otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej mężem (akta adm., k. – 19). Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" zawiesił emeryturę skarżącej od dnia 1 września 2020 r. (decyzja ZUS, akta adm., k. – 24).
Nadmienić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś w wysokości 1830 zł (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d u.ś.r.).
Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 323/20 i z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 418/20, z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 395/20 i powołane w nich orzecznictwo, publ. na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zmiana relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na przestrzeni lat po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz takiego sposobu rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 (dostępne w bazie orzeczeń na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę na regulacje prawne dotyczące zbiegu uprawnień do różnych świadczeń. W przypadku świadczeń rodzinnych jest to art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Wymienione przepisy regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie każdej z tych ustaw. Jedynym zaś przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest cytowany na wstępie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wobec tego należy dokonywać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Jak stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku: "osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. (...). Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Tak też uczyniła skarżąca, której zawieszono emeryturę od 1 września 2020 r.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas".
W rozpoznawanej sprawie, jak już wskazano, na podstawie decyzji ZUS z dnia "[...]" skarżącej zawieszono emeryturę od dnia 1 września 2020 r. Tymczasem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tej informacji (w momencie wydania decyzji przez organ II instancji, skarżąca złożyła już wniosek o zawieszenie emerytury, a właściwy organ rentowy wydał decyzję w sprawie). Skoro zaś skarżącej zawieszono emeryturę to odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań.