Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 885/20

Uzasadnienie

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich nałożył na K. B. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 32.156,00 zł za budowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, o powierzchni 80,39 m2, z drogi wojewódzkiej nr "[...]" (dz. nr "[...]") na działkę nr "[...]", obręb P., gmina D., od dnia 5 kwietnia 2019 r. do dnia 14 maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania. Wskazał na przeprowadzone kontrole pasa drogowego. Wyjaśnił, że skarżący posiadał decyzję na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr "[...]" na dz. nr "[...]", obręb P., gmina D., z dnia "[...]" r. nr "[...]", która wygasła 29 stycznia 2019 r., zatem na dzień budowy zjazdu, tj. 5 kwietnia 2019 r. strona nie posiadała zgody zarządcy drogi. Wskazano też, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. strona złożyła w organie wniosek o wydanie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu i decyzją z dnia "[...]" r. organ udzielił stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Organ I instancji opisał szczegółowo sposób obliczenia wysokości kary. Wyjaśnił także dlaczego nie odstąpił od wymierzenia kary na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka znikomości naruszenia. Podniósł, że zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowy zjazdu można dokonać po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi.

Tylko i wyłącznie po otrzymaniu stosownego zezwolenia istnieje możliwość ingerowania w pas drogowy. Wynika to przede wszystkim z potrzeby ochrony uczestników ruchu drogowego, z uwagi na to, że każdy z uczestników ruchu drogowego powinien mieć zapewnione bezpieczeństwo (roboty drogowe były usytuowane w pasie drogowym). Skoro ze zjazdem stykała się nieograniczona liczba osób, już z tej przyczyny, nie można mówić o znikomości naruszenia. Ponadto, takie naruszenie godzi nie tylko w prawo własności, ale również powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia szkód uczestnikom ruchu drogowego, co musi wpływać na dokonaną ocenę przez organ.

Nie można mówić o znikomości, jeżeli narażone są poprzez naruszenia takie dobra, jak zdrowie, czy życie uczestników ruchu drogowego. Także i powszechność dokonywanych naruszeń pasa drogowego świadczy o tym, że nie jest to zdarzenie z oczywistych względów znikome. Organ za niecelowe uznał także stosowanie art. 189f § 2 k.p.a. Uwzględnił, że kara ma przynajmniej w części charakter odszkodowawczy, a nie prewencyjny. Nie można odstąpić od wymierzenia kary ze względu na to, że poprzez budowę zjazdu bez zgody zarządcy drogi zagrożone jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odstępowanie od wymierzenia kary z opisywanych przyczyn powodowałoby przekonanie u podmiotów bezprawnie zajmujących pas drogowy o tym, że budowa zjazdu bez zezwolenia jest opłacalna i w istocie takie działanie nie powoduje jakiejkolwiek odpowiedzialności.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przekonywał, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Wskazał, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym, zaś istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Skarżący podkreślił, że zdaniem przedstawicieli doktryny, ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa może być spełniona także po wszczęciu postępowania, aż do dnia wydania decyzji administracyjnej. Podniósł, że jak wynika z treści art. 189d pkt 1 k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi skarżący podkreślił, że orzecznictwo to powinno być brane pod uwagę, ponieważ pod jego wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwą sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana.

Skarżący zaznaczył, że stanowisko prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny spowodowało wprowadzenie zmian w przepisach k.p.a., ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zarzucił, że organ I instancji rozważył bardzo ogólnikowo i lakonicznie kwestie odstąpienia od nałożenia kary wynikające z art. 189f oraz art. 189d pkt 1 k.p.a. Podniósł, że rozważając wagę naruszenia prawa nie można zapomnieć o tym, że wykonany przez niego zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie powoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi ani zmniejszenia jej trwałości. Wskazał też, że roboty w pasie drogowym, jak zauważył sam organ, były prowadzone jedynie w dniu 4 kwietnia 2019 r., a więc nie były rozciągnięte w czasie i tym samym nie powodowały zwiększenia ryzyka wystąpienia niebezpieczeństwa związanego z takim rodzajem prac.

Skarżący podkreślił, że w dniu "[...]" r. otrzymał zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu, posiadając już wcześniej tego typu rozstrzygnięcie tj. decyzję z "[...]" r. Decyzja ta wprawdzie na dzień zajęcia pasa drogowego wygasła, jednak jej istnienie przekonuje o zamiarze działania zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem skarżącego, wszystkie przedstawione okoliczności należało uwzględnić w kontekście oceny wpływu na kryterium wagi naruszenia prawa, rozumianej w kontekście potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 470), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.

1. 2. Zgodnie z jego treścią, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Z kolei na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5.

W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

1. b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
2. 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Zgodnie zaś z art. 29a ust. 1 tej ustawy za wybudowanie lub przebudowę zjazdu:

1.bez zezwolenia zarządcy drogi, 2. o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Kolegium uznało, przytaczając pogląd judykatury, że treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej wysokości. Kolegium uwzględniło, że na dzień budowy zjazdu, tj. 5 kwietnia 2019 r. skarżący bezspornie nie posiadał zgody zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy, podczas objazdu drogi wojewódzkiej w dniu 4 kwietnia 2019 r. stwierdzono, iż doszło do zajęcia pasa drogowego i prowadzone są roboty w celu budowy przedmiotowego zjazdu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz notatka sporządzona przez pracownika Zarządu Dróg Wojewódzkich.

Natomiast podczas ponownego objazdu drogi wojewódzkiej w dniu 5 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że w tym dniu roboty drogowe w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nie były już prowadzone. Dlatego też organ I instancji prawidłowo przyjął dzień 4 kwietnia 2019 r. jako ostatni udokumentowany dzień zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót bez zezwolenia zarządcy drogi, zaś dzień 5 kwietnia 2019 r. jako pierwszy dzień, za który należało naliczyć karę pieniężną za dokonanie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 kwietnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zgody na lokalizacje zjazdu i ją otrzymał "[...]" r. Kolegium wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza powierzchnię zjazdu i jego lokalizację w pasie drogowym. Organ I instancji na mapie geodezyjnej pasa drogowego wyraźnie wskazał linie graniczne pasa drogowego drogi wojewódzkiej oraz obszar wybudowanego zjazdu względem tych linii. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy został przez organ I instancji rozpatrzony właściwie. Kolegium potwierdziło prawidłowość obliczenia wysokości kary.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium uznało za bezzasadny zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że podziela w tym względzie stanowisko organu I instancji. Podniosło, że samowolne dokonanie budowy zjazdu z drogi publicznej powoduje, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, iż chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwałym. Zdaniem Kolegium z uwagi na istotę i charakter wymierzenia kary za budowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Ponadto za bezzasadny Kolegium uznało zarzut niezastosowania przepisu z art. 189d pkt 1 k.p.a. Wskazano, że zgodnie z treścią tego przepisu, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Przepis ten nie ma zastosowania do omawianych kar, gdyż przesłanki wymierzenia kary za budowę lub przebudowę zjazdu zostały uregulowane w przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym przede wszystkim w art. 29a tej ustawy (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, gdyż skarżący zaprzestał naruszenia prawa, a w postępowaniu nie zachodzą przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tle bezspornego stanu faktycznego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art 189d pkt 1 k.p.a.) poprzez błędną wykładnię, a w efekcie niezastosowanie ww. przepisu - w zakresie uznania, że organ nie powinien kierować się przy rozważaniu możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankami wskazanymi w art. 189d pkt 1 k.p.a. - i nieodstąpienie przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy z jednolitego orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (a nie poprzez zastosowanie tego przepisu) co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, podczas gdy z jednolitego piśmiennictwa i orzecznictwa wynika, że organ jest zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, gdy spełnione są ku temu ustawowe przesłanki, które bezsprzecznie zaistniały na tle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj.: skarżący zaprzestał naruszania prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, a nadto stopień naruszenia prawa przez skarżącego był znikomy, skarżący działał z należytą starannością zarówno odnośnie do uzyskania pierwszej decyzji, wykonania zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi, w najszybszym możliwym terminie wystąpił z wnioskiem o ponowne wydanie decyzji, swoim działaniem nie spowodował żadnej szkody, nie naraził nikogo na utratę życia i zdrowia, nie spowodował zagrożenia mienia w znacznych rozmiarach, nie zachodziła konieczność ochrony ważnego interesu publicznego, czas trwania tego naruszenia był możliwie najkrótszy (wydłużył się jedynie z powodu przekroczenia przez organ terminów ustawowych), charakter i waga naruszonego dobra była nieznaczna, gdyż zjazd posadowiony jest na nieruchomości skarżącego, społeczna szkodliwość czynu skarżącego jest znikoma, wymiar wymierzonej zaś kary rażąco nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa
2. 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż w ocenie organu samowolne dokonanie budowy zjazdu z drogi publicznej samo w sobie powoduje, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma, a ponadto o braku znikomego charakteru naruszenia świadczyć ma fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwałym co skutkowało nieodstąpieniem przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa nie uzasadnia samo z siebie wniosku, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma, jak również nie można uznać, że skarżący dopuścił się naruszenia w sposób ciągły i trwały gdyż czynem ciągłym są dwa lub więcej zachowań, podjętych w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, penalizowane może być nadto nawet istnienie zjazdu bez pozwolenia jeden dzień, co wskazuje, że czynu tego nie można popełnić w sposób ciągły, nadto pojęcie trwałości naruszenia nie jest znane w nomenklaturze, jest jedynie kolokwializmem zaś na długość istnienia stwierdzonego naruszenia w niniejszej sprawie wpływ miał organ, nie skarżący, który naruszył przepis art. 35 § 1 k.p.a., wydając ponowną decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z przekroczeniem 10 dni, co w efekcie skutkowało uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, podczas gdy z jednolitego piśmiennictwa i orzecznictwa wynika, że organ jest zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, gdy spełnione są ku temu ustawowe przesłanki, które bezsprzecznie zaistniały na tle bezspornego stany faktycznego niniejszej sprawy, tj. skarżący zaprzestał naruszania prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, a nadto stopień naruszenia prawa przez skarżącego był znikomy
3. 3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
4. - polegające na oparciu się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem błędnej decyzji, tj. nieodstąpienie przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
5. - poprzez całkowite pominięcie okoliczności, które organ miał obowiązek obligatoryjnie wziąć pod uwagę przy rozważaniu możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, tj. skarżący zaprzestał naruszania prawa w najwcześniejszym możliwym terminie, skarżący działał z należytą starannością zarówno odnośnie do uzyskania pierwszej decyzji, wykonania zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi, w najszybszym możliwym terminie wystąpił o ponowne wydanie decyzji, swoim działaniem nie spowodował żadnej szkody, nie naraził nikogo na utratę życia i zdrowia, nie spowodował zagrożenia mienia w znacznych rozmiarach, nie zachodziła konieczność ochrony ważnego interesu publicznego, czas trwania tego naruszenia był możliwie najkrótszy (wydłużył się jedynie z powodu przekroczenia przez organ terminów ustawowych), charakter i waga naruszonego dobra była nieznaczna, gdyż zjazd posadowiony jest na nieruchomości skarżącego, społeczna szkodliwość czynu skarżącego jest znikoma, wymiar wymierzonej zaś kary rażąco nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa;
6. 4. art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2, 3a k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku skarżącego o ponowne wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z przekroczeniem terminów ustawowych, co miało znaczący wpływ na wymiar kary administracyjnej nałożonej na skarżącego, który to sposób postępowania organu narusza zaufanie uczestnika do działań administracji publicznej;
7. 5. art.189f § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 189f § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wobec skarżącego postanowienia wyznaczającego termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ stwierdził już w dniu 4 kwietnia 2019 r. budowę zjazdu bez ważnej decyzji, a mając świadomość, że uprzednio wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu w tym miejscu, mógł wezwać stronę do przedłożenia ważnej decyzji, co po jej uzyskaniu przez skarżącego umożliwiłoby odstąpienie przez organ od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu, który to sposób postępowania wskazywałby na prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz stosowanie zasady proporcjonalności.

W uzasadnieniu skarżący akcentował, że przy wykładni art. 189f k.p.a. należy kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 189d pkt 1 k.p.a., tzn. należy brać pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przy ocenie znikomości naruszenia należy odwołać się do dorobku nauki i orzecznictwa w sferze prawa karnego. Zasadnym jest odwołanie się do pojęcia karygodności czynu. Za karygodny, a więc podlegający karaniu w reżimie prawa karnego uznaje się tylko taki czyn, którego społeczna szkodliwość jest wyższa niż znikoma. W orzecznictwie podkreśla się, że wprawdzie jest to kategoria wybitnie ocenna, jednak dominujące znaczenie mają tu okoliczności z zakresu strony przedmiotowej. Niedostatki regulacji administracyjnych nie mogą powodować obciążania jednostki sankcjami niewspółmiernymi do popełnionego naruszenia.

Brać pod uwagę należy charakter i wagę naruszenia dobra, rozmiar wyrządzonej szkody, istotność naruszonej przez sprawcę powinności, okoliczności związane z powstałym naruszeniem. Ustalenia w tym zakresie należy relatywizować w stosunku do ustawowo określonej wartości grożącej kary pieniężnej. Tylko w ten sposób rekompensować można wskazaną ułomność systemową, unikając tym samym przypadków nakładania na jednostkę kary nieproporcjonalnej, niewspółmiernej do naruszenia. Innymi słowy podstawa odstąpienia zachodzi wówczas, gdy ustalone zostanie, że wymiar kary byłby nieproporcjonalny do stopnia naruszenia prawa.

Skarżący podkreślał, że poprzez budowę zjazdu bez pozwolenia nie wyrządził żadnej szkody. Podniósł, że absurdalnym jest twierdzenie organu, że czyn był popełniony w sposób trwały. Stwierdził, że dopuścił się jednego czynu - budowy zjazdu bez zezwolenia. Organ myli instytucje popełnienia czynu od wymiaru kary za niego przewidzianego. Na trwałość - długość istnienia stwierdzonego naruszenia w niniejszej sprawie wpływ miał organ nie skarżący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z 15 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczności popełnienia naruszenia i jego skutki przemawiają za uznaniem, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżący bezspornie uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary, a więc zaprzestał naruszenia prawa, tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, które zgodnie z zasadą proporcjonalności ma stanowić działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Unormowanie to obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłani: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary.

Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: budowa zjazdu po wygaśnięciu zezwolenia) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady prawdy obiektywnej zawarte w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy uwzględnił wszystkie dowody znajdujące się w aktach sprawy i poddał je swobodnej ocenie do czego uprawnia go art. 80 k.p.a. Zgodnie też z normą art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne, wyjaśnił rozumienie zastosowanych przepisów i podał wnioski. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną prawną nie świadczy o naruszeniu powołanych przepisów.

W warunkach niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości okoliczności popełnienia naruszenia. Z akt sprawy, w tym z wydruku mapy geodezyjnej (k. 6 akt administracyjnych) wynika jednoznacznie, że przedmiotowy zjazd znajduje się w całości w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Nie jest więc zgodne z prawdą twierdzenie pełnomocnika skarżącego, wyrażone w skardze, że zjazd posadowiony jest na nieruchomości skarżącego. W toku postępowania skarżący nie negował ustaleń dotyczących lokalizacji zjazdu w pasie drogowym i powierzchni zjazdu. Są to ustalenia bezsporne. Nie budzi też wątpliwości liczba dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i obowiązujące stawki opłat, a tym samym sposób naliczenia kary. W sprawie jest oczywiste, że do naruszenia doszło i wymiar kary został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nałożenie kary za budowę zjazdu bez zezwolenia ma charakter związany i stosownie do art. 40 ust. 4 tej ustawy kara naliczana jest za każdy dzień zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Tym samym, omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na lokalizacji zjazdu w pasie drogowym, ale też z pozostawaniem wybudowanego zjazdu w tym pasie. Dopóki przedmiotowy zjazd pozostawał w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się, czyli naruszenia rozciągniętego w czasie (zob. M. Bojarski, J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404; także A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020, oraz M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, str. 140).

W związku z powyższym, prawidłowo Kolegium wskazywało, że naruszenie nie miało charakteru jednorazowego, ale trwało w czasie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się też pogląd, zgodnie z którym kara należna jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu. W tym kontekście, jak wnioskować należy, Kolegium wskazało, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189d k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisów działu IVA nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W tym względzie stanowisko Kolegium należy uznać za prawidłowe.

Nie oznacza to jednak automatycznie, że w sprawie nie mogą zaistnieć szczególne okoliczności, które będą uzasadniały odstąpienie od nałożenia kary. Bezwzględny charakter kary, co podkreślić jeszcze raz należy, nie może determinować oceny wagi popełnionego naruszenia.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także czas trwania naruszenia.

W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na trwanie naruszenia.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające wzięły pod uwagę cel omawianych regulacji ustawy o drogach publicznych. Akcentowano, że ingerowanie w pas drogowy wymaga zgody zarządcy drogi z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym z uwagi na ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Skupiono się przy tym wadliwie jedynie na obligatoryjności kary, uznając, że samowola wykracza zawsze poza znikomość naruszenia. Przyjmując tok myślowy organów orzekających nigdy nie byłoby możliwe odstąpienie od nałożenia kary na gruncie omawianej ustawy.

Natomiast w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 943/20, publ. w CBOSA). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego.

Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest zaś niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. W ocenie Sądu wymierzona skarżącemu kara taka właśnie jest.

W warunkach niniejszej sprawy za przyjęciem znikomości naruszenia przemawia fakt, że skarżący przed realizacją zjazdu otrzymał zgodę zarządcy drogi na jego wybudowanie i wykonał go zgodnie z otrzymaną decyzją, w której zarządca drogi potwierdził, że budowa zjazdu we wskazanej lokalizacji i przyjętych parametrach jest dopuszczalna i nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W związku z tym, nie można przypisać skarżącemu zupełnie samowoli i nieliczenia się ze stanowiskiem zarządcy drogi, czy ignorowanie przepisów, w tym wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezspornie zezwolenie wygasło na trzy miesiące przed realizacją robót budowlanych, które trwały tylko jeden dzień. Niezwłocznie po stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, skarżący wystąpił ponownie o zezwolenie na lokalizacje zjazdu i ją otrzymał w takim samym kształcie jak uprzednio. Obowiązująca decyzja potwierdza, że wybudowany zjazd nie narusza prawa.

Dostrzec także należy, że jest to zjazd na grunty rolne, w pobliżu tego zjazdu nie ma żadnej, prócz drogi, zabudowy. Nie stanowił zatem potencjalnego źródła sytuacji konfliktowych. W ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy, nie sposób też pomijać mechanizmu działania organu I instancji, który pomimo stwierdzonego naruszenia, nie wszczął od razu postępowania w sprawie nałożenia kary i opieszale załatwiał ponowny wniosek skarżącego o wydanie ponownego zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Okoliczność ta miała decydujący wpływ na wymiar nałożonej kary pieniężnej, więc nie można jej pomijać przy ocenie wagi naruszenia prawa.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia terminów do wydania decyzji. Dostrzec należy, że przepisy k.p.a. określają maksymalne terminy do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według naczelnej zasady postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty postępowania - wyrażonej w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§2). Z akt sprawy wynika zaś, że organ I instancji, który był właściwy jednocześnie do wydania zezwolenia jak i nałożenia kary, zajął się wnioskiem skarżącego dopiero po upływie blisko trzech tygodni po jego złożeniu.

Jednocześnie, wobec niewszczęcia postępowania o nałożenie kary, skarżący mógł pozostawać w przekonaniu, że organ uzna za wystarczające uzyskanie ponownego zezwolenia i nie ponaglał organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. Organ I instancji wszczął postepowanie o nałożenie kary dopiero 1 lipca 2019 r., a więc po upływie 1,5 miesiąca od wydania ponownej decyzji udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu. W tym czasie bezspornie naruszenie prawa już nie występowało, a więc nie było potrzeby stosowania art. 189f § 2 k.p.a. Przedstawione działanie organu I instancji budzi uzasadnione wątpliwości i podważa zaufanie do organów administracji publicznej i powierzonego im władztwa (art. 8 k.p.a.), szczególnie, że organ wiedział o naruszeniu i powinien mieć świadomość, że każdy dzień zwłoki w wydaniu ponownego zezwolenia powiększał karę, która przez to jest rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego od organu: kwoty 965 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 3600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).