Uzasadnienie
S. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. Ż. (dalej jako: "Strona", "Skarżący", "Wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" r., znak "[...]", w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 7 maja 2020 r., Wnioskodawca zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – W. P. Jednocześnie Strona oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją znak "[...]".
Pismem z 11 maja 2020 r. Burmistrz K. (dalej jako: "organ I instancji") wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za poświadczanie nieprawdy, dotyczącego faktu, czy opieka uniemożliwia podjęcie zatrudnienia oraz czy Wnioskodawca lub członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na wezwanie S. P. oświadczył, że opieka sprawowana nad matką jest całodobowa i całkowicie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, nawet w minimalnym wymiarze czasu pracy. Ponadto ani on, ani członkowie jego rodziny nie przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W efekcie decyzją z "[...]" r., znak "[...]", organ I instancji odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest fakt posiadania przez S. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r." Nadto wskazano, że nie dało się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy oraz niezastosowanie przepisu art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a przez to nieuwzględnienie, że strona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń w przypadku ich zbiegu.
Pismem z dnia 16 lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), poinformowało Stronę, że jedyną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja w tym przedmiocie, niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wezwano stronę do dostarczenia ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy.
W dniu 25 sierpnia 2020 r., pełnomocnik Skarżącego nadesłał kopię decyzji Burmistrza K. z "[...]" r., znak "[...]", w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od "[...]" r. do "[...]" r. oraz uchylenia decyzji - specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 1 sierpnia 2020 r. W dniu 3 września 2020 r. organ II instancji uzyskał informację, że Strona nie złożyła odwołania od ww. decyzji.
Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 1 sierpnia 2020 r. na stałe.
Uzasadniając to stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1b i art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. i opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia "[...]" r., W. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika również, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wymaga ona stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; w jej zakres wchodzi m.in. przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, pomocy przy zabiegach higieny osobistej, dbanie o czystość mieszkania. Fakt sprawowania opieki nad matką przez Stronę nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ostatecznie wskazano, że Skarżący jest uprawniony podmiotowo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką i powołując treść przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od 1 sierpnia 2020 r., to jest od dnia skutecznej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego; prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano na stałe, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na stałe.
W skardze do tutejszego Sądu, Skarżący – reprezentowany przez adwokata M. Ż. – wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie S. P. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.
i nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W ocenie Skarżącego, organ odwoławczy powinien przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznać wnioskowane świadczenie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był wyrażony przez Wnioskodawcę już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ administracji pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 maja 2020 r., a nie jak przyjęło Kolegium – dopiero od 1 sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2020 r. do 31 lipca 2020 r., uznając, że dopiero w dniu 1 sierpnia 2020 r. przestała istnieć negatywna przesłanka wyłączająca prawo do przedmiotowego świadczenia.
Kwestią bezsporną jest, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego występowała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dlatego nie mogło zostać przyznane Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 maja 2020 r. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., Skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miał on już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem.
Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna, tym bardziej, że brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Strona posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie Skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany ostateczną decyzją z dnia "[...]" r. Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączył oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Był to więc wniosek warunkowy, uzależniony od rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że fakt, iż osoba ma prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno - wybrane przez niego - świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania uprawnionemu dwóch lub większej liczby świadczeń. Także regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy tego, że w przypadku zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie.
W ocenie Sądu, z powołanych przepisów należy zatem wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego z art. 10 u.ś.r. lub zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Z powyższego wprost wynika, że Strona w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania.
Zatem, nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej sytuacji, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest także brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia.
Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Tym samym prawidłowo Kolegium przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką na okres od 1 sierpnia 2020 r. na stałe. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w dniu 25 sierpnia 2020 r. do organu II instancji wpłynęła decyzja z dnia "[...]" r. o zakończeniu z dniem 1 sierpnia 2020 r. realizacji decyzji przyznającej Stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na W. P. Od tej daty nie występowały więc przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymaga zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa jest możliwe po zrzeczeniu się przez stronę z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna – zaś w przedmiotowej sprawie – prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ostatecznie wskazać należy, Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.