Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Prezydent "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił J.M. (dalej: "Skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na żonę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie Skarżący sprawuje opiekę nad żoną, lecz niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia, co stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia.
Ponadto, możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia wyklucza art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, gdyż Skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a Skarżący nie ma własnego orzeczenia o niepełnosprawności.
W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez przyjęcie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywna przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia;
- - art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną na okres od 1 października 2020 r., na czas nieokreślony w wysokości: od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. po 1.830 zł miesięcznie, zaś od 1 stycznia 2021 r. - w wysokości określonej w obwieszczeniach Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wywiodło ponadto, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyjaśniło, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osoba niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub 1a, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
Kolegium stwierdziło też, że nie występują przesłanki negatywne przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż Skarżący nie ma przyznanych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w tym od 1 października 2020 r. nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieka nad niepełnosprawną żoną. Decyzją z "[...]"r. organ pierwszej instancji uchylił, na wniosek Skarżącego, własną ostateczną decyzję z "[...]"r., przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że decyzje uchylono od 1 października 2020 r. Kolegium wyjaśniło, że przyznało świadczenie na okres od 1 października 2020 r., gdyż do 30 września 2020 r. Skarżący miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W złożonej ww. decyzję Kolegium skardze, Skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez uznanie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - art. 27 ust. 5 ustawy przez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Stwierdził, że w dacie złożenia wniosku dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako korzystniejszego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty przez przyznanie przedmiotowego świadczenia za okres od 1 czerwca 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji.
W sprawie jest bezsporne, że żona Skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki, w ocenie organów obu instancji, uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Prawidłowo Kolegium oceniło, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Zasadnie też uznało, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy należy odnosić do sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osoba niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub 1a, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W konsekwencji, prawidłowo Kolegium uznało, że ww. okoliczności wynikające z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie mogą być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 czerwca 2020 r., a nie jak ustaliło Kolegium - dopiero od 1 października 2020 r. Organ odwoławczy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r., uznając, że dopiero 1 października 2020 r. przestała istnieć negatywna przesłanka wyłączająca prawo do przedmiotowego świadczenia, gdyż od tego dnia uchylono – na wniosek Skarżącego - decyzję przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Zaznaczyć należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., II SA/Sz 1151/19 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., III SA/Gd 423/19 – wszystkie wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że decyzją organu pierwszej instancji z "[...]"r., Skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad żoną – na okres 1 listopada 2019 r. – 31 października 2020 r. Decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania odwoławczego Kolegium - pismem z 11 września 2020 r. - poinformowało Skarżącego, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie ww. decyzji, pouczając o możliwości złożenia wniosku do organu pierwszej instancji o uchylenie tej decyzji. Taki wniosek Skarżący złożył 28 września 2020 r. Wskazał w nim wprawdzie, że rezygnuje z przyznanego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale decyzją z "[...]"r. organ pierwszej instancji uchylił decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 1 października 2020 r. Skarżący – pomimo tego, że także w tej sprawie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - nie tylko nie zakwestionował takiego rozstrzygnięcia w drodze odwołania, ale zrzekł się prawa do jego wniesienia.
Tym samym uznać należy, że kwestia utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 1 października 2020 r. została rozstrzygnięta w sposób wiążący i ostateczny ww. decyzją organu pierwszej instancji.
Należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie może badać legalności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie zasiłku dla opiekuna, gdyż jest związany granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w niniejszym postępowaniu nie może zatem uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu.
Należy podkreślić, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., I OSK 3/19).
Okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, że dopiero od 1 października 2020 r. nie istniały przesłanki negatywne do przyznania Skarżącemu przedmiotowego świadczenia, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w postaci decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przy czym, odnosząc się do art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 23 lipca 2020 r. II SA/Ol 67/20).
W takim stanie sprawy, Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie pominął również art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.
Tym samym prawidłowo Kolegium przyznało stronie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 października 2020 r. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było natomiast prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 czerwca 2020 r., gdyż w tym okresie Skarżącemu przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno skarżący, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.