Uzasadnienie
Postanowieniem z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB z "[...]" r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku przy "[...]".
W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z "[...]" r., Prezydent "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku "[...]". Po rozpatrzeniu wniosku inwestora i przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, PINB decyzją z "[...]" r., udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu pod warunkiem wykonania włączenia wewnętrznej kanalizacji deszczowej do sieci miejskiej, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Pismem z 7 maja 2020 r. Wspólnota "[...]" (dalej: "Wspólnota", "Skarżąca") wniosła o uchylenie decyzji PINB z "[...]" r. Wspólnota stwierdziła, że interes prawny do występowania w sprawie wywodzi z art 162 § 2 k.p.a.
PINB stwierdził, że Wspólnocie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o uchylenie decyzji pozwolenie na użytkowanie obiektu, który nie jest własnością Wspólnoty. Wspólnocie nie przysługuje też żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych tą decyzją, zatem nie posiada ona interesu prawnego w jej kwestionowaniu. Stwierdził, że z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), brak tego interesu jest oczywisty. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jakkolwiek postępowanie prowadzone w oparciu o art 162 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem od zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu, który wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. PINB stwierdził, że brak interesu prawnego Wspólnoty jest oczywisty.
W złożonym zażaleniu Skarżąca zarzuciła, że niezależnie od oceny kwestii posiadania przez nią interesu prawnego, PINB powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. i z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. PINB zaniechała działań wbrew art.162 § 2 k.p.a., który zobowiązuje organ do uchylenia decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie wykonała tych czynności w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie inwestor w ogóle nie dopełnił nakazanych czynności.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyjaśnił w uzasadnieniu, że jedną z zwartych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W przypadku złożenia wniosku o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego należało ocenić, czy żądanie to pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. WINB zaznaczył, że istnienie interesu prawnego należy oceniać na gruncie norm prawa materialnego. Wyjaśnił, że posiadanie interesu prawnego w danej sprawie oznacza możliwość wskazania przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnych potrzeb.
Należy go odróżnić od interesu faktycznego, przez który rozumie się stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie WINB, w przypadku Wspólnoty występuje co najwyżej interes o charakterze faktycznym, gdyż Wspólnota nie posiada przymiotu strony (brak interesu prawnego) w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji PINB, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku. Wspólnota nie wykazała posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie wskazała przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego może skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z jego potrzebami. Wskazany art. 162 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do instytucji wygaśnięcia decyzji. WINB podkreślił, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.
Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zasadnie zatem PINB odmówił wszczęcia, na wniosek Wspólnoty, postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji PINB z "[...]" r.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na postanowienie WINB. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia PINB i decyzji PINB z "[...]" r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 6, art. 61 § 1 k.p.a. i art.162 § 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB z "[...]" r., w sytuacji gdy postępowanie to powinno być wszczęte z urzędu, a decyzja powinna być obligatoryjnie uchylona. Wspólnota wyjaśniła, że składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaznaczyła, że art. 162 § 2 k.p.a. obligatoryjnie nakazuje uchylić decyzję jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie wykonała tych czynności w wyznaczonym terminie. W przedmiotowej decyzji PINB zapisano, że do zakończenia pozostało wykonanie robót budowlanych związanych z włączeniem wewnętrznej kanalizacji deszczowej do sieci miejskiej, które inwestor jest zobowiązany wykonać w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że zakończenie pozostałych do wykonania robót należy zgłosić w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji PINB poinformował, że jest to decyzja czasowa i uchyli ją, jeżeli strona nie wykona robót w wyznaczonym terminie. Wspólnota zaznaczyła, że dotychczas nie wykonano robót budowlanych wymienionych w decyzji i nie zgłoszono ich w PINB.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.
Organy obu instancji za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznały fakt, że Skarżąca nie posiada statusu strony. Przyczyną, dla której Wspólnota nie może skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 162 § 2 k.p.a. w odniesieniu do ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest ograniczenie przewidziane w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zamykający krąg uczestników postępowania o pozwolenie na użytkowanie w osobie inwestora, którym Wspólnota w niniejszej sprawie nie jest.
Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie przesądza o ograniczeniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku wyłącznie do inwestora. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Ujmując to inaczej, wymieniony art. 28 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych sytuacjach, w których przepis szczególny nie stanowi inaczej. Co do zasady, krąg stron w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek, aby w postępowaniu w trybie art. 162 § 2 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (zob. np. wyroki NSA z 10.01.2019 r., II OSK 626/18, 18.08.2017r., II OSK 1540/16; 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10 – dostępne pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
W konsekwencji wyłączona została możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.
Zastrzec należy, że ograniczenie kręgu stron na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy spraw, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizował projekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby zaistniała odmienna sytuacja.
Chybiony jest zarzut zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podmiot, któremu nie przysługuje status strony, nie może jednocześnie skutecznie żądać jego wszczęcia przez organ z urzędu. Podmiot taki nie ma żadnych prawnie skutecznych środków prawnych, do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., gdyż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do przyznania Wspólnocie przymiotu strony, co oznacza, że nie mogła ona skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 162 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.