Uzasadnienie
Starosta A decyzją z dnia "[...]" zatwierdzi projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A: wieża typu "[...]" o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego w miejscowości A, gm. A, na działce o numerze ewidencyjnym gruntu "[...]".
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody A, za pośrednictwem Starosty A wnieśli: Z. G. działający w imieniu O. O., E. D. oraz P. D..
W odwołaniu O. O. decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten;
- 2) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania;
- 3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
- 4) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
- 5) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W stosunku do odwołania wniesionego przez P. D. Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Po rozpatrzeniu odwołania O. O. (działającej przez pełnomocnika) oraz odwołania E. D. od decyzji Starosty A z dnia "[...]" Wojewoda (Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie, czy odwołujący są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, u.p.b., a co za tym idzie, określenie czy odwołujący są stronami przedmiotowego postępowania.
Głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Wobec powyższego zdaniem Wojewody stronami postępowania o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych określonych na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448).
Wojewoda stwierdził, że zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego określony w projekcie budowlanym na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wynoszący odpowiednio dla azymutu 10° - 4,1 m, dla azymutu 130° - 4,1 m, dla azymutu 250° - 5,8 m od wieży, zawiera się w granicach działki, na której realizowana jest inwestycja.
W związku z powyższym Wojewoda ustalił, że stronami w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, będącymi w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe przedsięwzięcie na dz. nr "[...]", obręb A gm. A. Organ odwoławczy ustalił, że żaden z właścicieli działki:
nr "[....]" obr. "[...]", gm. A stanowiąca wspólność E. D., nr "[...]" obr. "[...]", gm. A stanowiąca współwłasność B. K. i K. K., nr "[...]", gm. A stanowiąca własność O. O., nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty z dnia "[...]", gdyż nie są oni właścicielami działek będących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji stwierdził, że Starosta A zbyt rozszerzająco określił krąg stron postępowania w sprawie.
Skargę na decyzję Wojewody wywiodła O. O. (skarżąca), działając przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z:
- 1) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji technicznej.
- 2) art. 121 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku art 38, 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności.
- 3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, iż interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego.
- 4) art. 2, 6 ust i lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t. j).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.
W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, ten jak i pozostałe przytoczone orzeczenia dostępne są w Internecie). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, pozostającej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości, powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12).
Podkreślić również należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach.
Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12).
Z kwestią ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji kręgu stron postępowania, związane jest zagadnienie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zbudowanej z wieży masztowej z antenami sektorowymi i radioliniowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Jest to stanowisko prezentowane konsekwentnie począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (vide: np. uzasadnienie wyroku w sprawie II OSK 2186/19).
Obszar wyznaczony oddziaływaniem pól elektromagnetycznych określa się na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448).
W sprawie II OSK 271/18 NSA podkreślił, że konieczność sumowania i analizy przedsięwzięcia jako całości wynika z prawa unijnego jako zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć. Żeby zaś można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten niż jedna, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.
Niewątpliwie z obowiązujących przepisów wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o jej wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.
W konsekwencji, dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. względem miejsc dostępnych dla ludzi) może stanowić punkty wyjścia do dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem uwarunkowań środowiskowych (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 i z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15).
Precyzyjne ustalenie tych parametrów ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie właściwego wyznaczenia podmiotów będących stronami takiego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji.
Kwalifikacja inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, w tym potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora z projektem budowlanym i materiałów zgromadzonych toku postępowania. Zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy organ zobowiązany jest rozpatrzyć w jego całokształcie i poddać swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. To na organie procedującym w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej spoczywa obowiązek skrupulatnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i podjęcia niezbędnych czynności procesowych celem wyjaśnienia pojawiających się braków czy nieścisłości, w szczególności - kwestii oceny zgodności przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska.
Zaznaczyć należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się, dlaczego zgadza się (bądź nie) z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji. Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa winna być dla organów architektoniczno – budowlanych wyłącznie punktem wyjścia do poczynienia własnych, krytycznych ustaleń w zakresie kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. Tylko bowiem wówczas jest możliwe poczynienie bezstronnych, obiektywnych i merytorycznych ustaleń w zakresie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w dalszej kolejności, ustalenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Wprawdzie organ nie ma kompetencji do ingerencji lub modyfikacji zasadniczego kształtu planowanej inwestycji, gdyż zależy to wyłącznie od woli inwestora, lecz nie może uchylać się od dokładnej i merytorycznej oceny, czy legalna realizacja przedsięwzięcia w zaplanowanym przez inwestora kształcie, ze względu na zakres jego przewidywanego i możliwego oddziaływania na środowisko, nie powinna zostać uzależniona od określenia istotnych warunków korzystania ze środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 września 2020 r., II SA/Gd 728/19).
Z analizy występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (projekt budowlany karty od 104 do 118) wynika, że na przedmiotowym obiekcie przewidziano do instalacji 3 anteny sektorowe (A1, B1, C1) typu A704517R0 (azymuty odpowiednio dla każdej z anten: 10°, 130°, 250°), pracujące w paśmie UMTS w zakresie częstotliwości 900MHz, o mocy: A1, B1 - 19W, C1 - 39 W, anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 57 m n.p.t. - środek elektryczny anteny, przy maksymalnym nachyleniu głównej wiązki promieniowania 6° - maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych wartościom określonym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17.12.2019 r. odpowiednio dla azymutu 10° wyniesie 4,1 m, dla azymutu 130° wyniesie 4,1 m, dla azymutu 250° wynosi 5,8 m. Określając zasięg oddziaływania wieży wraz z antenami inwestor dokonał stosownych obliczeń uwzględniających parametry techniczne anten.
W stanowiącej załącznik do projektu budowlanego "Obszar oddziaływania inwestycji" (projekt budowlany karty od 78 do 82) zostały przedstawione obliczenia uwzględniające parametry technicze wraz z rysunkami przedstawiającymi zasięg pola elektromagnetycznego.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego określony w projekcie budowlanym na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wynoszący odpowiednio dla azymutu 10° - 4,1 m, dla azymutu 130° - 4,1 m, dla azymutu 250° - 5,8 m od wieży, zawiera się w granicach działki, na której realizowana jest inwestycja, tj. dz. nr "[...]" obr. A gm. A oraz nie ogranicza użytkowania działek sąsiednich.
W projekcie budowlanym wskazano natomiast kąt nachylenia anten względem powierzchni terenu, tzw. tiltów na poziomie od 0° do 6°. Nie wiadomo natomiast czy istnieje fabryczna możliwość (dopuszczona przez producenta), ażeby kąt był inny niż zadeklarowany w projekcie, a więc czy istnieje potencjalna możliwość modyfikowania kąta nachylenia. Na to zaś skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu. Nie jest zaś uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09; wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).
W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystania działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony.
Natomiast trzeba mieć na uwadze, że wskazane uprzednio parametry w sposób istotny charakteryzują planowaną inwestycję i wywierają zasadniczy wpływ na jej kwalifikację środowiskową. Parametry te zawarte zostały wyłącznie w kwalifikacji przedsięwzięcia i analizie środowiskowej. Należy jednak zauważyć, że o ile te dokumenty mogły stanowić materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie stanowią elementu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu, co wnika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny istotnej dla kwalifikacji przedsięwzięcia kwestii, jak przyjęte przez te organy pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych. Ustalenie przebiegu granic ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego i odpowiedź na pytanie, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności, uzależnione jest od określonego zakresu pochylenia anteny i jej konfiguracji.
Trzeba zaś mieć na uwadze, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się tylko do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm techniczno - budowlanych (por. podane wyżej wyroki NSA i WSA). Ponadto właściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu należy do podstawowych obowiązków organu administracji, który w tym zakresie nie jest związany stanowiskiem projektanta zawartym w projekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1764/10).
Tymczasem, jak już wskazano, w niniejszej sprawie ograniczono się jedynie do wskazania parametrów (tilty) określonych w projekcie budowlanym i zadeklarowanych przez inwestora. Pominięto zaś sprawdzenie potencjalnej możliwości ich fabrycznej zmiany (zbadania czy w ogóle istnieje fizyczna możliwość zmiany kątów nachylenia), a także czynników środowiskowych mogących wpływać na zmianę kąta nachylenia, oraz tego jak to wpłynie na ewentualne poszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji, w tym na działkę skarżącej.
Zauważyć warto zaś, że w piśmiennictwie przyjęto pogląd, iż stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości (por. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska - Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex 2018).
Należy zatem dostrzec, że organy nie poczyniły ustaleń co do możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwością (stałej lub okresowej) zmiany kierunku wiązki promieniowania do poziomu technicznie maksymalnego, lub np. czy na odchylenia anten przekraczające maksymalne wartości przyjęte w kwalifikacji przedsięwzięcia i analizie środowiskowej mogą mieć wpływ siły natury. Nie wyjaśniono też, czy inwestor przewidział rozwiązania techniczne przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (takich jak np. wiatr), polegającą na zwiększeniu odchylenia powyżej deklarowanego w ww. dokumentach. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona przez organ, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należy ponownie ustalić oddziaływanie anteny do maksymalnego możliwego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać w jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania.
W takiej sytuacji należy jeszcze raz odnieść się do kwestii ewentualnego nakładania się promieniowania pochodzącego od anten, choć przy liczbie 3 anten wydaje się to mało prawdopodobne. Jednak należy to ponownie zweryfikować, jeśliby się okazało, że możliwa jest zmiana kąta nachylenia anten.
Wszystkie te wskazane okoliczności mogą mieć wpływ na zmianę obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Tym samym bez ich ponownego zbadania przedwczesna była odmowa przyznania skarżącej statusu strony i umorzenie postępowania odwoławczego. Wojewoda weźmie zatem pod uwagę podniesione okoliczności i zalecenia i w oparciu o zaprezentowane wskazówki ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie, weryfikując jaki wpływ ma ponownie dokonana analiza na obszar oddziaływania przedsięwzięcia i status skarżącej w tym postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił w pkt I zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.