Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym 29 maja 2020 r. R. B. (skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą, E. R. Prezydent Miasta (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą – E. R..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie oraz poczynione ustalenia stanu faktycznego - m. in. w zakresie sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby wymagającej opieki. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji oparł na dwóch przesłankach. Po pierwsze - na tej, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność E. R. istnieje od 1976 r. Tym samym niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 lub (opcjonalnie) 25 roku życia. Drugim wskazanym powodem odmowy świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie przez R. B. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą; w tym aspekcie sprawy organ wskazał w decyzji na przepis art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca, zarzucając jej:
- 1) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie tej decyzji - poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych - polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez R. B. zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń (jak wynika z art. 27 ust. 5 ustawy).
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że po analizie i ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznało, iż w przypadku R. B. zaistniała przesłanka uniemożliwiająca przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. Jest to jednakże zasadniczo inna przesłanka niż te, na które wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odmownej. Konsekwencją zajęcia takiego stanowiska jest konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
W kwestii zaistnienia wskazanej przez organ I instancji pierwszej przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia, a wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy - Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta Miasta. Kolegium wielokrotnie (w treści rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniach odwoławczych) dawało wyraz temu, że w odniesieniu do wyżej wskazanego przepisu, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Podstaw braku możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego należy natomiast upatrywać według organu odwoławczego w niespełnieniu przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. tej, związanej z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy podniósł, że częstotliwość (czas) sprawowanej przez skarżącą opieki nad E. R. nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazano, że Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego właśnie z uwagi na konieczność zweryfikowania istniejących (już wówczas) wątpliwości co do tego, czy opieka nad E. R. jest sprawowana przez jej siostrę w sposób, który można byłoby określić jako stały, regularny i wykluczający możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zamieszkuje w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania sprawującej nad nią opiekę siostry o około 35 km. Zgromadzony materiał dowodowy przesądza o tym, że opieka jej nad siostrą nie jest sprawowana codziennie, lecz jedynie przez kilka dni w tygodniu (a oceny tej nie zmienia - co oczywiste - fakt pozostawania w stałym kontakcie telefonicznym).
Nawet jeśli przyjąć, że jest to opieka sprawowana przez (zadeklarowane przez stronę) 4 dni w tygodniu (przy czym siostra skarżącej wskazała na jeszcze mniej, bo 2 - 3 dni tygodniowo) - to uznać należy, iż częstotliwość takiej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym nie sposób uznać też, aby zachodził związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad siostrą.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła skarżąca (działając przez pełnomocnika) i wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy, z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca zaś sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącą w skardze, jak również Kolegium w odpowiedzi na skargę zawarło wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę.
Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 t. j.), k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).
Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium słusznie wskazało, że skarżąca pozostaje osobą, na której (w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostry, E. R.. Jest to tym bardziej uzasadnione, że matka E. R. (jako wstępna) także jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności - co wyklucza możliwość przyjęcia o zdolności sprawowania przez M. R. opieki nad córką. Ponadto E. R. nie posiada męża ani zstępnych (tj. dzieci ani wnuków), na których ciążyłby w pierwszej kolejności, przed siostrą, obowiązek alimentacyjny.
Jednakże według Kolegium podstaw braku możliwości przyznania R. B. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego należy upatrywać w niespełnieniu przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. tej, związanej z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa.
Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny w Internecie). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).
Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Sądu taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Przede wszystkim należy zauważyć kluczową kwestię, a mianowicie to, że skarżąca, która zamieszkuje w A przyjeżdża do swojej siostry jak sama podała 4 razy w tygodniu i to z miejscowości oddalonej o około 35 km od A. W trakcie wywiadu środowiskowego E. R. wskazała także na czynności wchodzące w skład opieki sprawowanej przez siostrę (sprzątanie mieszkania, mycie okien, pranie, prasowanie, zawożenie do lekarzy, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, kupno leków, gotowanie, robienie zakupów), finalnie oświadczając, że skarżąca zapewnia jej wszystko, co niezbędne do codziennego życia.
Ponadto w dniu przeprowadzenia wywiadu E. R. złożyła odrębne oświadczenie, w którym - uprzedzona o odpowiedzialności karnej - jednoznacznie potwierdziła m. in. tą okoliczność, iż sprawująca nad nią opiekę siostra, zamieszkując w A przyjeżdża do niej 2-3 razy w tygodniu (pozostając w stałym kontakcie telefonicznym).
W ocenie Sądu w żadnym przypadku nie można uznać, aby przyjazdy do osoby niepełnosprawnej 2-3 razy w tygodniu, a nawet 4 razy w tygodniu, mogły zapewnić takiej osobie właściwą opiekę, niczego w tym poglądzie nie zmienia pozostawanie w kontakcie telefonicznym. Sąd nie ma żadnych podstaw ku temu, aby wywodzić, że siostra skarżącej nie potrzebuje codziennej opieki, ale w takiej sytuacji należy wykluczyć, aby opiekę tę sprawowała siostra przyjeżdżająca co najwyżej 3 razy w tygodniu. Nie można bowiem sobie wyobrazić aby podawanie posiłków czy nadzorowanie przyjmowania leków mogło odbywać się w takich odstępach czasu.
Przeprowadzone przez organy postępowanie wykazało zatem jednoznacznie, że aktualnie skarżąca nie sprawuje stałej czyli ciągłej, codziennej opieki nad siostrą. Sąd nie wyklucza, że sposób opieki może ulec zmianie (choćby biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia matki skarżącej), jednakże obecny sposób opieki niewątpliwie nie ma charakteru ciągłego.
W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawa odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała.
Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze, naruszeniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.