Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2018, poz. 2081, dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji"), po rozpatrzeniu odwołania spółki A (dalej: "spółka") od decyzji Marszałka Województwa z "[...]" r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie z udostępniania informacji zawartych w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilościach odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zbiorcze zestawienie danych wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego 18 marca 2019 r. Natomiast w dniu 19 marca 2019 r. spółka złożyła wniosek o zastrzeżenie w całości następujących informacji:
- 1. Dział 2, odpady o kodach 07 02 13, 16 06 06* - Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach wytworzonych odpadów;
- 2. Dział 4 - Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów;
- 3. Dział 5, Tabela A - Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów poddanych odzyskowi;
- 4. Dział 7 - Zbiorcze zestawienie danych o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów oraz spalarni i współspalarni odpadów w zakresie:
- a) Kolumna "Odpady poddane procesowi odzysku lub unieszkodliwiania w roku sprawozdawczym",
- b) Kolumna "Odpady powstające podczas procesu odzysku lub unieszkodliwiania" dla odpadów o kodach 07 02 13 oraz 16 06 06*.
W uzasadnieniu wniosku spółka podała, że dane te stanowią informację o wartości handlowej i tajemnicę przedsiębiorstwa.
Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem spółki. Uznał, że informacje zawarte w przedłożonym przez spółkę zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 nie stanowią informacji o wartości handlowej. Udzielenie ich osobom trzecim nie pogorszy konkurencyjności podmiotu na rynku producentów akumulatorów. Nie wskazują one w najmniejszym nawet stopniu na technologię stosowaną w ramach prowadzonej przez spółkę działalności, jak również wykorzystywane do tej działalności wzory i metody działania, formuły chemiczne, sposoby wytwarzania produktów oraz sposoby przetwarzania odpadów. Na podstawie tychże danych nie sposób również wywieść jakichkolwiek wniosków na temat cyklu produkcyjnego prowadzonego w ramach działalności spółki. Objęte wnioskiem o wyłączenie z udostępniania dane nie pozwalają też na ustalenie kontrahentów spółki, źródeł zaopatrzenia i zbytu, osiąganych cen jednostkowych, danych na temat tzw. "know-how" związanego z prowadzoną przez spółkę działalnością, czy też kosztów jej prowadzenia.
Objęte wnioskiem dane mówią jedynie o wielkości produkcji, która w każdym roku funkcjonowania podmiotu jest inna. Ich ujawnienie nie umożliwi ustalenia rentowności spółki bez dostępu do szczegółowych umów zawartych z innymi podmiotami. Nie jest możliwe poznanie kosztów jednostkowych końcowego produktu bez uwzględnienia wszystkich surowców używanych do produkcji akumulatorów.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez uznanie, że:
- a) wnioskowane informacje nie zawierają wartości handlowej;
- b) udostępnienie informacji określonych wnioskiem nie pogorszy pozycji konkurencyjnej spółki;
- c) na podstawie określenia ilości wytworzonych odpadów nie można ustalić wielkości produkcji oraz strategii działania na rynku;
- d) ujawnienie danych liczbowych ze sprawozdania nie spowoduje ustalenia rentowności zakładu, bez dostępu do szczegółowych umów zawartych z innymi podmiotami, strategii działania i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Wyjaśniło, że na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnieniu informacji władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Stosownie zaś do ustępu trzeciego tego przepisu wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, może zostać złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.
Odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 4 cytowanej ustawy). Kolegium wskazało, że definicja pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawarta została przez ustawodawcę w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. 2018, poz. 419 ze zm., dalej: "u.z.n.k."). Stosownie do art. 11 ust. 2 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Kolegium wskazało, że konkretna informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: 1. ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą;
- 2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej;
- 3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Dalej Kolegium wyjaśniło, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Za informację organizacyjną przyjmuje się natomiast całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacja handlowa obejmuje zaś najogólniej całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. W związku z tym Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż dane objęte wnioskiem spółki o wyłączenie z udostępniania stanowią informacje o wartości handlowej objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Kolegium zauważyło, że w Dziale 2 przedłożonego przez spółkę sprawozdania zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach wytworzonych w związku z prowadzoną działalnością odpadów, w tym odpadów o kodach 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) oraz 16 06 06* (selektywnie gromadzony elektrolit z baterii i akumulatorów). Przy czym dane te wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. W Dziale 4 sprawozdania zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów, w tym odpadach o kodzie 10 04 02* (kożuchy żużlowe i zgary z produkcji pierwotnej i wtórnej), 10 04 04* (pyły z gazów odlotowych), 10 04 05* (inne cząstki i pyły), 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe). Zawarte w tej części zestawienia dane dotyczące ilości zebranych odpadów wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. W objętej wnioskiem spółki o wyłączenie z udostępniania tabeli A Działu 5 sprawozdania zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów poddanych w instalacjach lub urządzeniach. Zestawienie to dotyczy odpadów o kodach 10 04 02* (kożuchy żużlowe i zgary z produkcji pierwotnej i wtórnej), 10 04 04* (pyły z gazów odlotowych), 15 02 02* (sorbenty, materiały filtracyjne, w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach, tkaniny do wycierania np. szmaty, ścierki, i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami), 10 04 05* (inne cząstki i pyły), 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe). Ilości ujętych w tej części sprawozdania odpadów wyrażone zostały w megagramach. Natomiast Dział 7 sprawozdania zawiera zbiorcze zestawienie danych o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów oraz spalarni i współspalarni odpadów. Przy czym w zestawieniu tym nie zawarto jakichkolwiek szczegółowych informacji technicznych, czy też technologicznych dotyczących prowadzonego w ramach działalności spółki odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Spółka wniosła o zastrzeżenie zawartych w tym dziale informacji o odpadach poddanych procesowi odzysku lub unieszkodliwiania w roku sprawozdawczym oraz o odpadach powstających podczas odzysku lub unieszkodliwiania odpadów o kodach 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) oraz 16 06 06* (selektywnie gromadzony elektrolit z baterii i akumulatorów). Dane te zostały wyrażone w ilościowo w megagramach.
Zdaniem Kolegium dane zawarte w objętym wnioskiem zbiorczym zestawieniu za rok 2018 mają wyłącznie charakter liczbowy. Nie wskazują one przy tym na technologię stosowaną w ramach prowadzonej przez spółkę działalności, jak również wykorzystywane do tej działalności wzory i metody działania, formuły chemiczne, sposoby wytwarzania produktów oraz sposoby przetwarzania odpadów. Na podstawie tychże danych nie sposób również wprost wywieść jakichkolwiek wniosków na temat cyklu produkcyjnego prowadzonego w ramach działalności spółki. Objęte wnioskiem o wyłączenie z udostępniania dane zawarte w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 nie pozwalają też na ustalenie kontrahentów spółki, źródeł zaopatrzenia i zbytu, osiąganych cen jednostkowych, danych na temat tzw. "know-how" związanego z prowadzoną przez spółkę działalnością, czy też kosztów jej prowadzenia.
Tym samym, również danych tych nie można uznać za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa informacje o wartości handlowej. Wbrew twierdzeniom spółki, nie sposób przyjąć, iż na podstawie objętych wnioskiem danych możliwe jest ustalenie mocy produkcyjnych spółki, strategii jej działania czy też rentowności prowadzonej działalności. Z informacji zawartych w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 nie wynika bowiem czy spółka we wskazanym okresie w pełni wykorzystywała swój potencjał produkcyjny. Na podstawie tychże informacji nie sposób również wyprowadzić jakichkolwiek wniosków co do możliwości wykorzystania przez spółkę potencjału produkcyjnego w przyszłości. W zestawieniu tym nie ma również żadnych danych dotyczących kosztów prowadzonej działalności (w tym między innymi kosztów zakupu surowców, kosztów prowadzonej działalności czy też ceny sprzedawanych produktów), stąd też na ich podstawie nie można poczynić żadnych ustaleń co do rentowności prowadzonej przez spółkę działalności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, podnosząc takie same zarzuty jak w odwołaniu. Dodatkowo spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podczas wydania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi spółka przekonywała, że objęte wnioskiem informacje posiadają wartość gospodarczą. Ustalenie przez kontrahentów chociażby procentowego udziału w przekazanych do przetworzenia zużytych baterii i akumulatorów, powoduje wysoce prawdopodobną możliwość pogorszenia konkurencyjności skarżącej, poprzez chociażby podwyższenie cen z uwagi na to, że dany kontrahent posiada wiodący udział w ilości przetwarzanych przez skarżącą zużytych bateriach i akumulatorach, czego organ w danym postępowaniu nie oceniał. Organy orzekające wskazały wprost, że wnioskowane dane mają charakter liczbowy. W związku ze stosowanymi przez producentów stałymi wartościami masy rodzajów odpadów określonych w zestawieniu w strukturze (masy) zużytych akumulatorów, każdy z podmiotów konkurencyjnych jest w stanie wprost ocenić zrealizowane moce produkcyjne, potencjał gospodarczy oraz ewentualną późniejszą strategię cenową.
Wyjaśniono przykładowo, że ilość tworzyw sztucznych w akumulatorze wynosi pomiędzy 5% a 6 % masy akumulatora. Ilość masy odzyskanych odpadów tego rodzaju w procesie przetwarzania jest niemal niezmieniony, wobec czego możliwym jest oszacowanie ilości (liczby) przetworzonych pojedynczych akumulatorów, zaś pomnożenie tej wartości przez średnią 55 % (między 50% a 60%) ołowiu w zużytym akumulatorze umożliwia oszacowanie ilości pozyskanego ołowiu do produkcji nowych akumulatorów. Przykładowo gdy wartość odpadów o kodzie 07 02 13 wynosiłaby 1000 ton. To podzielenie tej ilości przez współczynnik pokazuje ogólną masę przetworzonych odpadów w postaci zużytych akumulatorów, która również została określona wprost. W przypadku tego odpadu wystarczy podzielić ilość tego odpadu przez średnią wagę jednego akumulatora, aby wyliczyć liczbę akumulatorów przetworzonych. Przy ogólnej średniej masie 55 % dla ołowiu w jednym akumulatorze i pomnożeniu tej masy przez minimalny poziom recyklingu, umożliwia to określenie pozyskanego ołowiu do produkcji nowych akumulatorów.
Zarzucono, że żaden z organów nie odniósł się do wskazanej przesłanki hermetyczności rynku poprzez zbadanie ilości podmiotów prowadzących podobną działalność w danym regionie a nawet kraju, podczas gdy rynek ten ma charakter rynku oligopolistycznego, wysoce podatnego na wahania rynkowe i działania spekulacyjne. Zdaniem spółki organ błędnie ocenił, że zbiorcze zestawienie o rodzajach i ilości wytworzonych odpadów powstałych w wyniki przetwarzania o kodzie 07 02 13 oraz 16 06 06* nie daje podstaw do określenia mocy produkcyjnych zakładu recyklingu akumulatorów, podczas gdy do powyższej oceny wystarczą proste działania analityczno-matematyczne polegające na podzieleniu ilości odpadów o powyższym kodzie poprzez przyjęty współczynnik występowania powstałego odpadu w masie zużytego akumulatora.
Natomiast w przypadku określenia ilości przetworzonych akumulatorów wystarczy przyjąć minimalny (określony przepisami prawa) współczynnik odzysku ołowiu w procesach przetwarzania i można ocenić potencjalną moc produkcyjną spółki nowych akumulatorów powstałych z wykorzystaniem surowca (ołowiu) otrzymanego z zakładu w K. Skarżąca podniosła, że informacje o ilościach zebranych odpadów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż w łącznym zestawieniu z innymi informacjami, w tym informacjami o przekazanych do przetworzenia a nie przetworzonych w danym roku akumulatorów i baterii, wskazują na posiadane ilości zużytych akumulatorów, które stanowią zapas źródła ołowiu do procesu produkcji nowych akumulatorów.
W ocenie spółki wąskie rozumienie przez organ pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa jest wprost sprzeczne z definicją określoną w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem dane liczbowe określone w zestawieniu stanową inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są dostępne dla osób trzecich, a których ujawnienie doprowadzi do obniżenia pozycji konkurencyjnej skarżącego. Zaznaczono, że skoro minimalna efektywność procesu przetwarzania zużytych akumulatorów została określona normatywnie, to wpływa to wprost na określenie ilości odzyskanego ołowiu. Wszelki dostęp do tak szczegółowych informacji pozwoliłby ustalić konkurencji aktualne oraz zrealizowane moce produkcyjne zakładu recyklingu akumulatorów w K. oraz ilość i wartość pozyskiwanych przez spółkę zużytych akumulatorów do przetworzenia.
Przełożyłoby się to na możliwość ustalenia rentowności produkcji nowych akumulatorów wykorzystujących odzyskane materiały, a tym samym konkurencyjności spółki na rynku producentów akumulatorów. Wartość i ilość użytych do produkcji akumulatorów surowców (w tym pozyskanych z recyklingu) jest jedną z najistotniejszych tajemnic każdego producenta akumulatorów.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Dokonując pod takim kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji stanowiący, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej w zw. z art. 16 ust. 4 tej ustawy wskazującym, że odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dane zawarte w złożonym przez spółkę zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilościach odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 stanowią informację o wartości handlowej, a tym samym objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.
Stosownie do art. 1 u.z.n.k. ustawa ta reguluje zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności, w szczególności produkcji przemysłowej i rolnej, budownictwie, handlu i usługach - w interesie publicznym, przedsiębiorców oraz klientów. Przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej (art. 2 cyt. u.z.n.k.). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta.
Celem u.z.n.k. jest zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej. Jej założeniem jest zatem ochrona przedsiębiorcy oraz zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na wolnych prawach. Stąd czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie podjęte w związku z działalnością gospodarczą, które wykazuje sprzeczność z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli jednocześnie zagraża interesowi innego przedsiębiorcy lub klienta bądź go narusza.
W celu zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu nadanym przez art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który stanowi, że przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności. W myśl przywołanej definicji do objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest zatem spełnienie trzech warunków łącznie - stwierdzenia, że dane informacje mają charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta musi być dla innych osób rozpoznawalna (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/00, OSNC 2002, Nr 5, poz. 67). Objęcie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok SN z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01).
Działania te powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. (por. wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/00). Przyjmuje się, że podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności wymaga przedsięwzięcia określonych działań prawnych i działań technicznych. Działania prawne to: opracowanie postanowień aktów wewnętrznych przedsiębiorstwa (regulaminy, uchwały, oświadczenia), sporządzenie klauzul o zachowaniu poufności, przygotowanie umów o zachowaniu poufności, umów o zakazie konkurencji. Działania techniczne to: przechowywanie dokumentów w wydzielonych i zamkniętych pomieszczeniach, zabezpieczenie nośników informacji przechowywanych w formie cyfrowej, zabezpieczenie i ograniczenie uprawnień dostępu do dysków sieciowych przedsiębiorstwa (indywidualne nadanie uprawnień, hasła dostępu), kody dostępu, hasła do komputerów, uniemożliwienie zgrywania informacji na nośniki prywatne.
Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Reasumując, informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. W celu skutecznego zastrzeżenia danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest zatem spełnienie dwóch warunków: a) sam przedsiębiorca musi podejmować działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; b) muszą to być działania usystematyzowane, które obiektywnie dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te powinny mieć charakter stały.
Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. W konsekwencji powyższego, nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r.,
I OSK 1939/15). Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma bowiem charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Podjęcie niezbędnych działań w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga zatem dokonania identyfikacji informacji mających znaczenie gospodarcze, dokładnego określenia katalogu informacji objętych poufnością, konieczne jest poinformowanie osób, którym przekazuje się informacje o ich poufności, niezbędne jest stosowanie zabezpieczeń prawnych, faktycznych i technicznych w celu zachowania poufności.
Wobec powyższego organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny.
Zatem zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski - nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2016 r. II GSK 1922/15; 11 stycznia 2017 r. II GSK 3487/15; 11 stycznia 2017 r. II GSK 2922/15).
Dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Zatem informacja ta musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. I OSK 2347/15).
Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa jest w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym.
Nie można natomiast w świetle regulacji art. 11 ust. 2 u.z.n.k. uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej i dozwolonej drodze. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 2 u.z.n.k. można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Dla odmówienia udostępnienia danej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione więc muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym. Tajemnica przedsiębiorcy winna być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy, w przeciwnym wypadku kontrola sądowa w tym zakresie byłaby iluzoryczna. Sam fakt objęcia klauzulą poufności nie może decydować o tym, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w Dziale 2 sprawozdania, zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach wytworzonych w związku z prowadzoną działalnością odpadów, w tym odpadów o kodach 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) oraz 16 06 06* (selektywnie gromadzony elektrolit z baterii i akumulatorów) – dane te wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. Z kolei w Dziale 4 sprawozdania zawarto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów, w tym odpadach o kodzie 10 04 02* (kożuchy żużlowe i zgary z produkcji pierwotnej i wtórnej), 10 04 04* (pyły z gazów odlotowych), 10 04 05* (inne cząstki i pyły), 16 06 01 * (baterie i akumulatory ołowiowe) - dane dotyczące ilości zebranych odpadów wyrażone zostały w sposób ilościowy w megagramach. Słusznie stwierdza Kolegium, że dane te nie mają charakteru technicznego, technologicznego czy też organizacyjnego.
W Dziale 5 sprawozdania (tabela A) zawarto zbiorcze zestawienie danych (wyrażonych w megagramach) o rodzajach i ilościach odpadów poddanych odzyskowi w instalacjach lub urządzeniach. Zestawienie to dotyczy odpadów o kodach 10 04 02* (kożuchy żużlowe i zgary z produkcji pierwotnej i wtórnej), 10 04 04* (pyły z gazów odlotowych), 15 02 02* (sorbenty, materiały filtracyjne, w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach, tkaniny do wycierania np. szmaty, ścierki, i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami), 10 04 05 * (inne cząstki i pyły), 16 06 01 * (baterie i akumulatory ołowiowe).
Natomiast Dział 7 sprawozdania zawiera zbiorcze zestawienie danych o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów oraz spalarni i współspalarni odpadów. Dane zawarte w tej części zestawienia mają wyłącznie charakter liczbowy. W zestawieniu tym nie zawarto jakichkolwiek szczegółowych informacji o charakterze technicznym, czy też technologicznym dotyczących prowadzonego w ramach działalności spółki odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Nie wskazują one przy tym na zastosowaną technologię przetwarzania zużytych akumulatorów. Na podstawie powyższych danych nie sposób również wywieść jakichkolwiek wniosków na temat form i metod działania lub cyklu produkcyjnego prowadzonego w ramach działalności spółki. Co słusznie akcentuje organ, zawarte w zestawieniu informacje nie pozwalają też na ustalenie kontrahentów spółki, źródeł zaopatrzenia i zbytu oraz danych na temat tzw. "know-how" związanego z prowadzoną przez spółkę działalnością.
Tym samym danych zawartych w zestawieniu przedłożonym przez spółkę nie można uznać za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa informacje o wartości handlowej. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie argumenty spółki, że wartości minimalne odzysku zostały określone przepisami prawa, że producenci akumulatorów stosują stałe wartości masy rodzaju odpadów, że jest to rynek hermetyczny, a działalność spółki jest zależna od kontrahentów.
Wbrew argumentom strony skarżącej, nie sposób przyjąć, że na podstawie objętych wnioskiem danych możliwe jest ustalenie mocy produkcyjnych spółki, strategii jej działania czy też rentowności prowadzonej działalności. Z zawartych w zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2018 nie wynika, czy spółka we wskazanym okresie w pełni wykorzystywała swój potencjał produkcyjny. Na podstawie tychże informacji, jak trafnie wskazał organ, nie sposób również wyprowadzić jakichkolwiek wniosków co do możliwości wykorzystania przez spółkę potencjału produkcyjnego w przyszłości. W zestawieniu tym nie ma również żadnych danych dotyczących kosztów prowadzonej działalności (w tym między innymi kosztów zakupu surowców, kosztów prowadzonej działalności czy też ceny sprzedawanych produktów), stąd też na ich podstawie nie można poczynić żadnych ustaleń co do rentowności prowadzonej przez spółkę działalności.
Wobec powyższego, brak jest podstaw do uznania, iż dane zawarte przez spółkę w zestawieniu za rok 2018 stanowią objęte tajemnicą przedsiębiorstwa informacje o wartości handlowej.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 11 k.p.a. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, przedstawiając obszerną argumentację zajętego stanowiska. Spółka nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, czego nie można utożsamiać z naruszeniem art. 11 k.p.a. W szczególność
Sąd nie dostrzega potrzeby zbadania ilości podmiotów prowadzących podobną działalność w regionie czy kraju, czego rozważenia domagała się skarżąca spółka.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.