Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" ustalił "[...]" wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 100.000 zł za dokonanie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]".
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy budynek został nadbudowany, na skutek czego doszło do zmiany parametrów charakterystycznych dla ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego: zwiększenia jego kubatury oraz wysokości. "[...]", właścicielka lokalu "[...]" oświadczyła, że budowy przedmiotowej facjaty dokonała nieżyjąca matka – ówczesna właścicielka lokalu i nie jest jej wiadomo, czy przed przystąpieniem do dokonania nadbudowy ubiegała się ona o pozwolenia na przedmiotową nadbudowę lub występowała z zamiarem jej zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej. Brak pozwolenia na budowę został potwierdzony przez Starostwo Powiatowe w "[...]".
Wobec tego, organ nałożył na "[...]" obowiązek przełożenia odpowiednich dokumentów. Strona złożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, niezbędnymi uzgodnieniami oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec powyższego, w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, postanowiono jak w sentencji.
W zażaleniu na to postanowienie "[...]", reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 49c Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż brak było podstaw do dokonania wymiaru opłaty legalizacyjnej ze względu na przedawnienie wymiaru tej opłaty; z ustaleń organu wynika, że do samowoli mogło dojść w 2004 r., zaś prawo do wymiaru opłaty przedawnia się z upływem 5 lat od chwili zdarzenia. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nieprzyjęcie, że w sprawie wystarczające jest zatwierdzenie projektu budowlanego i zobowiązanie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Podniosła też, że organ naruszył art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z zebranym dowodami i zajęcia stanowiska przed wydaniem merytorycznego orzeczenia w sprawie.
Wskazano, że nowelizacja Prawa budowlanego, która obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r., w art. 49c wskazuje, iż obecnie stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Dział ten zawiera również uregulowania dotyczące przedawnienia, zawarte w rozdziale 8. Oznacza to, iż również możliwość wymiaru opłaty legalizacyjnej podlega przedawnieniu. Z treści postanowienia nie wynika też zmiana kubatury pomieszczenia. Brak zaś ustaleń w odniesieniu do projektu, który był podstawą pierwotnego wybudowania przedmiotowego budynku.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji brak oceny przedłożonych przez stronę dokumentów. Nie wiadomo, czy organ dokonał ich prawidłowej analizy, a co za tym idzie, czy na tym etapie postępowania zasadne było, w drodze postanowienia, ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Wątpliwości organu budzi fakt, iż wszczęte postępowanie dotyczy samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tymczasem z przedłożonego w dniu 16 listopada 2015 r. projektu budowlanego wynika, że dotyczy on "Zmiany sposobu użytkowania części poddasza nieużytkowanego na cele mieszkaniowe". Zachodzi zatem podejrzenie, że organ nie dokonał analizy przedłożonych dokumentów.
Wskazano, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej prowadzone jest w oparciu o procedurę z art. 48 Prawa budowlanego, natomiast postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót, np. zmiany sposobu użytkowania, prowadzone jest w oparciu o procedurę z art. 51 tej ustawy. Zatem są to dwa odmienne tryby postępowania. Prawidłowe ich ustalenie ma zasadnicze znaczenie dla ostatecznego zakończenia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę, należy jednoznacznie stwierdzić, jakie prace budowlane zostały wykonane. Wadliwe zaś wykonanie czynności dowodowych powoduje ich nieskuteczność oraz niemożliwość zaliczenia ich do materiału dowodowego. Zaniedbanie organu, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego stanowi wadę, uzasadniającą uchylenie przedmiotowej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ wskazał też, że kolejnym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest zarzut, podnoszony w zażaleniu przez "[...]", iż "[...]" w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poświadczyła nieprawdę. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49c Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują przedawnienia, bądź anulowania lub zmniejszania nałożonej opłaty legalizacyjnej.
Organ stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który odnosi się do legalnych robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania, ponieważ roboty zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. W ocenie organu, nie znajdują też potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarżąca powtórzyła zarzut naruszenia art. 49c prawa budowlanego, zawarty w zażaleniu. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2016 r., rozwinęła zarzut przedawnienia, powołując się na Komentarz pod redakcją Zbigniewa Niewiadomskiego do art. 49c Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2).
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., uchylił postanowienie z dnia 24 lutego 2016 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Cytowany art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję (a także postanowienie – art. 144 K.p.a.) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego, zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji (postanowienia) w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji.
Dodać należy, że - ponieważ instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520). Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Kontroli Sądu podlegało więc w przedmiotowej sprawie, czy organ wydający postanowienie kasacyjne nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 K.p.a.
W ocenie Sądu, rozpoznającego przedmiotową sprawę, do takiego przekroczenia nie doszło i organ drugiej instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.
Niemożliwe było bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia dodatkowych ustaleń, wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr "[...]" – bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie wyznaczono termin oględzin "powyższej nadbudowy". Tymczasem zaś, z przedłożonego przez Skarżącą w dniu 16 listopada 2015 r. projektu budowlanego wynika, że dotyczy on "zmiany sposobu użytkowania części poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne".
Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie. Prowadził bowiem postępowanie – co słusznie podniósł organ odwoławczy - w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Natomiast postępowanie dotyczące np. zmiany sposobu użytkowania (czego dotyczył projekt budowlany), prowadzone jest w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy również robót zakończonych (ust. 7 art. 51).
Są to zatem odmienne tryby postępowania i prawidłowe ich ustalenie, co słusznie podniósł "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia przez organy art. 49c Prawa budowlanego. Kwestia opłaty legalizacyjnej może być bowiem rozpatrywana dopiero po prawidłowym ustaleniu przez organ podstawy rozstrzygnięcia.
Należy jednocześnie stwierdzić, że w sprawie niezbędne jest wyjaśnienie kwestii własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W aktach sprawy znajduje się sporządzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez "[...]", która przedłożyła w tut. Inspektoracie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z pisma Powiatowej Komendy Policji z dnia 6 kwietnia 2016 r., skierowanego do PINB w "[...]" wynika zaś, że wszczęto śledztwo w sprawie fałszywego oświadczenia "[...]" złożonego w dniu 5 stycznia 2016 r. w PINB w "[...]", które następnie zostało umorzone postanowieniem z dnia 27 czerwca 2016 r. W postanowieniu tym wskazano, że "[...]" jest właścicielką lokalu znajdującym się w budynku wielorodzinnym, usytuowanym na działce "[...]". Współwłaścicielami tej działki są zaś: "[...]".
Stwierdzono, że większość współwłaścicieli poinformowała, że "nie mają przeciwwskazań co do adaptacji strychu na rzecz lokalu mieszkalnego "[...]"". Należy więc jednoznacznie ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Kwestia ta nie została bowiem wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie, a ma ona istotne znaczenia dla dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie i jej właściwego rozstrzygnięcia.
Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość postanowienia organu drugiej instancji, który wskazał w swoim rozstrzygnięciu na konieczność wyjaśnienia kwestii oświadczenia Skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś postanowienie o umorzeniu śledztwa wydane zostało już po wydaniu postanowienia z dnia 13 maja 2016 r. przez organ drugiej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.