Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji N. (dalej: "Fundacja"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] r., uchyliło w części, tj. w pkt 1 decyzję Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 21 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [x1], obr. D., gmina P., i orzekło co do istoty poprzez ustalenie, iż funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji to: budynki rekreacji indywidualnej. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że po rozpatrzeniu wniosku P. N. (dalej: "inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji, Wójt przesłał do uzgodnienia projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ"), Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Olsztynie (dalej: "RDLP"), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZG w Białymstoku Zarząd Zlewni w Giżycku (dalej: "PGW"), Starosty Powiatu Mrągowskiego (dalej: "Starosta"). Po rozpatrzeniu wniosku Fundacji, postanowieniem Wójta z dnia 13 lipca 2022 r. Fundacja została dopuszczona do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W toku postępowania inwestor wystąpił o zmianę złożonego wniosku w zakresie liczby kondygnacji naziemnych z 1 na 2 poprzez zmianę poddasza na użytkowe. W tej sytuacji Wójt ponownie przesłał do uzgodnienia projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną do RDOŚ, RDLP, PGW, Starosty. W związku z tym, że organy te nie wniosły sprzeciwu, Wójt decyzją z dnia 21 marca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji, uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy uwzględnił założenia wniosku inwestora, z poszanowaniem zasady kontynuacji parametrów w obszarze analizowanym (poprzez nawiązanie do poszczególnych działek zabudowanych o takiej samej funkcji). Kolegium wyjaśniło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym w sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowano zabudowę rekreacji indywidualnej na działce o nr [x2], [x3]. Na tej podstawie stwierdzono kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zabudowy o funkcji rekreacji indywidualnej. Na pozostałych działkach uwzględnionych w analizie urbanistycznej znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza. Kolegium stwierdziło, że w analizowanym obszarze brak jest jednolitej linii zabudowy. Wyjaśniło także, że podczas ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wzięto pod uwagę parametry dwóch działek, na których znajduje się zabudowa rekreacji indywidualnej, tj. działki nr [x2], [x3].
Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla w/w działek wynosi 0,01 (natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla pozostałych zabudowanych działek objętych analizą wynosi 0,12). Autor analizy urbanistycznej uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy rekreacji indywidualnej charakteryzującej się wspólnymi cechami architektonicznymi, posiadającej dostęp do tej samej drogi publicznej i znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. na działce [x2], [x3], odpowiada wskaźnikowi określonemu we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wartości niższej niż średnia dla całej zabudowy w obszarze analizowanym zachowa jak największą powierzchnię terenu inwestycji wolnej od zabudowy, co ma znaczenie w aspekcie walorów przyrodniczych.
Ponadto Kolegium uznało, że Wójt prawidłowo ustalił zgodność planowanej inwestycji z aktami normatywnymi mającymi na celu ochronę środowiska naturalnego. Przed wydaniem decyzji wymagane było uzyskanie stanowiska RDOŚ, który dwukrotnie, pozytywnie (poprzez milczącą akceptację) zaopiniował przedłożone projekty decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do częściowego uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy ze względu na pojawienie się omyłki pisarskiej. W pkt 1 decyzji wskazano, że funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to budynki mieszkalne jednorodzinne, podczas gdy z treści wniosku i analizy urbanistycznej oraz uzasadnienia decyzji wynika, że ustalona funkcja to rekreacja indywidualna.
Na powyższą decyzję Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowana inwestycja dotyczy działki położonej w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "R." oraz w granicach obszarów Natura 2000 – "U." i "O". Fundacja podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje nieodwracalną zmianę terenu morenowego i walorów krajobrazowych otwartego polno-łąkowo-jeziornego krajobrazu, które to walory powinny być chronione przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) – dalej: "u.o.p.". Ponadto Fundacja wskazała, że działka inwestora leży na obszarze biotopów lęgowych i żerowiskowych: bielika, kani czarnej, błotniaka stawowego, błotnika zbożowego, derkacza, a nawet bociana czarnego.
Fundacja podniosła również, że z uwagi na planowanie przekształcenie działki inwestora o powierzchni ponad 1 ha po budownictwo rekreacyjne, inwestycja ta stoi w sprzeczności z przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2007 r., nr 122, poz. 1700 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie Nr 26 Wojewody", zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zarzuciła również, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na milczącym uzgodnieniu projektu decyzji przez RDOŚ. Tymczasem, zdaniem Fundacji, przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego nie zwalnia organu z obowiązku dokonania samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że planowana zabudowa będzie zlokalizowana jedynie na części działki. Teren inwestycji o powierzchni 4800 m2 został ograniczony do zachowania w 90% powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika zabudowy 0,01, co oznacza możliwość realizacji budynku do maksymalnie 48 m2. Wskazał również, że działki sąsiednie leżące na północ od planowanej inwestycji zostały już przekształcone i poddane urbanizacji – znajduje się tam zwarta zabudowa z zabudowaniami mieszkalnymi i turystycznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Kolegium, a Fundacja oraz pozostali uczestnicy postępowania nie sprzeciwili się temu wnioskowi w przepisanym terminie.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Kolegium w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [x1], obr. D., gmina P..
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu
I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Cytowany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Spełnianie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Z kolei sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5).
Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i wyznaczenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej organy ustaliły, że w sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowana jest zabudowa rekreacji indywidualnej na działce o nr [x2] i [x3]. Na tej podstawie stwierdzono kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zabudowy o funkcji rekreacji indywidualnej. Na pozostałych działkach uwzględnionych w analizie urbanistycznej znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza.
Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie podczas ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wzięto pod uwagę parametry dwóch działek, na których znajduje się zabudowa rekreacji indywidualnej, tj. działki nr [x2] i [x3]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla w/w działek wynosi 0,01, podczas gdy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla pozostałych zabudowanych działek objętych analizą wynosi 0,12. Prawidłowo zatem autor analizy urbanistycznej uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy rekreacji indywidualnej charakteryzującej się wspólnymi cechami architektonicznymi, posiadającej dostęp do tej samej drogi publicznej i znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. na działce [x2], [x3], odpowiada wskaźnikowi określonemu we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Dodatkowo należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wartości niższej niż średnia dla całej zabudowy w obszarze analizowanym zachowa jak największą powierzchnię terenu inwestycji wolnej od zabudowy, co ma znaczenie w aspekcie walorów przyrodniczych.
Bezsporne jest również spełnienie przez inwestycję pozostałych warunków, w tym warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej gminnej nr 601. Nie budzą również wątpliwości ustalenia organów dotyczące spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia (istniejącego bądź planowanego), o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przedstawił zapewnienie przedsiębiorstwa elektroenergetycznego wskazujące na to, że planowany obiekt będzie miał dostęp do koniecznej infrastruktury technicznej, co jest wystarczające na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi także wątpliwości spełnienie warunku dotyczącego ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Nie stwierdzono również kolizji planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony z RDOŚ, RDLP, PGW oraz Starostą. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przy czym, stosownie do ust. 5c niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie doszło do takiego właśnie "milczącego" uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, brak bowiem było reakcji organów uzgadniających.
Natomiast organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia nie ma obowiązku oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 617/17 i z dnia 17 listopada 2022 r., II OSK 1881/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
W tej sytuacji skład orzekający Sądu podzielił ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, czy z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 696/16, dostępne w CBOSA).
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 26 Wojewody. Zawarty w tym przepisie zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" nie może bowiem prowadzić do zakazu zabudowy. Z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie, którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, żeby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.