Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 sierpnia 2008r. L.W. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o dofinansowanie zakupu nowego samochodu, który jest niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna A. do lekarza w W. oraz na rehabilitację do W., O. i P. Podała, iż wkład własny wynosi 20% wartości samochodu czyli 6.000 zł. Podała, że w jej czteroosobowej rodzinie dwie osoby posiadają orzeczenie o niepełnosprawności i dwie osoby są poważnie chore.
W trakcie aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 1 września 2008r., pracownik socjalny ustalił, iż czteroosobowa rodzina zainteresowanej utrzymuje się z jej renty inwalidzkiej w wysokości 678 zł oraz świadczeń rodzinnych na dzieci w kwocie 365 zł. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym i użytkuje w nim 2 pokoje, ½ kuchni i ½ łazienki. Mąż petentki cierpi na dyskopatię oraz nadciśnienie tętnicze, przebył stan przedzawałowy. Z tytułu swoich schorzeń wystąpił z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Syn A. (ur. "[...]" 1994r.) jest dzieckiem niepełnosprawnym objętym indywidualnym tokiem nauczania, natomiast syn Damian (ur. "[...]" 1989r.) choruje na przepuklinę żołądkową, kontynuuje naukę w III klasie technikum. Ustalono z wnioskodawczynią, iż oczekuje przyznania zasiłku na zakup samochodu, którego wartość wynosi 34.000 zł, w związku z czym 20 % jej udział własny stanowi 6.800 zł i w takiej wysokości oczekuje pomocy.
W sporządzonej ocenie sytuacji rodziny wnioskodawczyni po przeprowadzonym wywiadzie, pracownik socjalny oraz Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zwany dalej w skrócie: Kierownikiem GOPS w M. odmownie zaopiniowali załatwienie wniosku. Podniesiono w tym zakresie, iż mąż petentki nie jest zarejestrowany w PUP. Wnioskodawczyni nie potrafi udokumentować wyjazdów do W., O. i P. w związku z leczeniem syna A. Wyjeżdżając na rehabilitację z synem do G. petentka może skorzystać z komunikacji PKS. Nie są konieczne wyjazdy do lekarza pierwszego kontaktu do W., ponieważ w M. przyjmuje lekarz pierwszego kontaktu. Syn A. jest samodzielny, jeździ na rowerze po drogach publicznych bez opieki dorosłej osoby. W rodzinie obecnie są dwa samochody osobowe. Sprzedając dwa samochody petentka może pokryć koszt własny zakupu nowego samochodu. Od miesiąca października 2008r. Gmina będzie dysponować samochodem ze środków PFRON, z którego będą mogły korzystać osoby niepełnosprawne.
Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik GOPS w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego specjalnego w związku z brakiem środków finansowych w budżecie gminy na 2008r. na zadania własne jakimi są zasiłki celowe i celowe specjalne – ww. forma pomocy nie jest udzielana. Wyjaśniono, iż świadczenie w formie zasiłku celowego nie jest publicznym prawem podmiotowym, nie musi być przyznawany nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy lecz nie jest do tego zobowiązany, działa w ramach uznania administracyjnego. Zasiłek nie musi być przyznawany, nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania.
Od decyzji tej L.W. wniosła odwołanie.
Po wniesionym odwołaniu organ I instancji w dniu 15 września 2008r. wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów potwierdzających zakup samochodu oraz wysokość kwoty wkładu własnego, ponadto udokumentowanie zaświadczeniami wyjazdów na leczenie i rehabilitację w 2008r. z synem A. Z przedłożonych przez L.W. w dniu 16 września 2008r. dokumentów wynika, iż w dniu 5 września 2008r. mąż wnioskodawczyni kupił samochód osobowy, który w 80% został sfinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nabywca zaś obowiązany był uiścić w terminie do 12 września 2008r. kwotę 7000 zł. Wnioskodawczyni dostarczyła też zaświadczenie wystawione przez lekarza rodzinnego, iż A.W. wymaga leczenia w ośrodkach w W., O. i P. oraz zaświadczenie wystawione przez Ośrodek Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczy Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym Koło w G., potwierdzające uczęszczanie syna A. na konsultacje i terapię prowadzone przez fizykoterapeutę i lekarza rehabilitacji.
Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ wskazał, że z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, iż zasiłek celowy specjalny może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny wynoszące 351 zł, zaś w niniejszej sprawie dochód na osobę w rodzinie wynosi 260,75 zł. Wobec tego stronie nie może być przyznany zasiłek ceowy specjalny bez względu na argumenty podniesione przez organ I instancji, gdyż rodzina uprawniona jest do "zwykłej’ formy pomocy nie zaś "szczególnej".
Na te decyzję L.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, iż postanowiła kupić samochód, gdyż jej syn wymaga częstej rehabilitacji i badania przez lekarzy specjalistów w W., O. i P. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zapoznały się z problemami jej rodziny. Wskazała, że dochód jej czteroosobowej rodziny to 1100 zł miesięcznie, dlatego na zakup samochodu zmuszona była zaciągnąć kredyt. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, że w budżecie Gminy M. nie ma środków na realizację zasiłków celowych. Z ustaleń skarżącej wynika bowiem, że w roku 2008 na GOPS w M. przeznaczono 2.122.676 zł, z tego na świadczenia społeczne 128.000 zł. Nie rozumie dlaczego w Gminie nikt nie chce pomóc chorym dzieciom, od wielu lat dzieci niepełnosprawne są gorzej traktowane niż "psy w schroniskach", bowiem na psy w 2007r. przeznaczono środki w wysokości 24000 tyś., natomiast na dzieci niepełnosprawne jedynie 3000 tyś.
Nadto podniosła, iż skoro brakuje środków na pomoc społeczną to z jakich środków w 2008r. radni podnieśli swoje diety oraz pensję wójtowi. W jej rodzinie znajdują się dwie osoby z orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz dwie osoby, które także wymagają długotrwałego leczenia, jednakże rodzina z kwoty 260,76 zł miesięcznie nie jest w stanie się utrzymać i zaspokoić niezbędnych potrzeb. Podniosła, iż w przeciągu 14 lat z ośrodka pomocy społecznej otrzymała jedynie pięć razy pomoc na łączną kwotę 1100 zł, dlatego też z uwagi na obecną trudną sytuację materialną i rodzinną wniosła o dogłębne zbadanie sprawy środków finansowych oraz sposobu ich rozdysponowania przez ośrodek pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).
Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Podkreślić należy również, iż stosownie do art. 133 § 1 ustawy ppsa. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 ustawy ppsa. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na kryterium legalności wskazuje, iż wniesiona skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy orzekając w przedmiocie zgłoszonego wniosku o dofinansowanie zakupu samochodu nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny o jakie świadczenie wystąpiła zainteresowana, czy o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego czy okresowego oraz czy wystąpiła w ogóle z prośbą o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego.
Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o dofinansowanie zakupu samochodu, który według oświadczenia skarżącej jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna na badania i rehabilitację. Organy orzekające w sprawie zakwalifikowały ten wniosek jako żądanie przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego. Sprawa dotycząca przyznania zasiłku celowego jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (sygn. akt II SA/Ol 964/08). Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest natomiast kontrola legalności decyzji w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego.
Stosownie do art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:
- 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi,
- 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Słusznie podnosi Kolegium w skarżonej decyzji, iż z uwagi na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy specjalny jest świadczeniem przyznawanym jedynie w przypadku, gdy rodzina dysponuje kryterium dochodowym przekraczającym kryterium dochodowe dla takiej rodziny. Poza sporem pozostaje w tej sprawie natomiast okoliczność, iż rodzina skarżącej nie dysponuje kryterium dochodowym, które przekraczałoby dopuszczalne kryterium dochodowe tej rodziny, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi 351 zł, gdyż miesięczny dochód rodziny na jej członka wynosi 260,75 zł.
Sporna, nie wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie pozostaje natomiast kwestia, czy skarżąca w ogóle o taką formę pomocy wystąpiła. Z jej wniosku złożonego w dniu 7 sierpnia 2008r. wynika jedynie, iż oczekuje dofinansowania do samochodu osobowego, który jest niezbędny jej rodzinie dla syna A. Z tak skonstruowanego wniosku wcale nie wynika, aby skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Także w trakcie sporządzonej aktualizacji wywiadu w dniu 1 września 2008r. nie ustalono, aby skarżąca wystąpiła o zasiłek celowy specjalny.
Z zasady oficjalności postępowania administracyjnego uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego wynikają określone konsekwencje, miedzy innymi to, iż postępowanie w przedmiocie określenia uprawnień strony jest wszczynane co do zasady na wniosek zainteresowanej osoby - art. 61 § 1 Kpa. Wprawdzie zasada powyższa doznaje ograniczenia na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Wyłom od tej zasady przewidziany został w ust. 2 tego przepisu, z którego wynika, iż pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu na gruncie ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, gdyż organ z urzędu może jedynie przyznać pomoc.
Jeżeli natomiast organ pomocy społecznej z urzędu inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania określonego świadczenia, a następnie odmawia jego przyznania to dla takiego działania organu brak jest podstawy prawnej w ustawie o pomocy społecznej.
Zgodzić należy się z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2005r. sygn. Akt II SA/Lu 173/05, niepublikowany, iż wykładnia art. 102 ustawy o pomocy społecznej, tak logiczno - językowa, jak również systemowa i funkcjonalna, zwłaszcza, gdy w tym kontekście odnieść się do przepisów art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 100 obligującego organy administracji publicznej do kierowania się miedzy innymi przesłanką dobra osób korzystających z pomocy społecznej, iż celem postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu na gruncie ustawy o pomocy społecznej, może być tylko i wyłącznie udzielanie pomocy społecznej. Ponad wszelką wątpliwość, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania zmierzającego do odmowy udzielenia pomocy społecznej.
Skoro natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wynika, czy postępowanie to prowadzone jest na wniosek strony, czy też z urzędu, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien ustalić tę podstawową okoliczność dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie bowiem do art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również wyjaśnienia o jaką formę pomocy się ubiega.
Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy nie wynika, aby kwestia ta była przedmiotem wyjaśnienia przez organ I instancji, jak również organ odwoławczy, który nie ustalił faktycznej treści żądania skarżącej co do formy świadczenia, o które się ubiega. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż strona wystąpiła także o zasiłek celowy specjalny, choć z zebranych materiałów nie wynika aby z takim żądaniem wystąpiła skarżąca.
Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. akt I SA 367/90, niepublikowany).
Niepodjęcie przez Kolegium czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia treści żądania skarżącej, czy wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, ma istotne znaczenie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia, stanowi zatem naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.
Powyższe oznacza, że Kolegium jako organ ponownie rozpatrujący sprawę w jej całokształcie zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.