Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Burmistrz Miasta B. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówił przyznania M.F. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z żoną oraz trójką dzieci. Matka zamieszkuje pod wspólnym adresem, ale posiada odrębny pokój. W ramach sprawowanej opieki wnioskodawca pomaga przygotować kąpiel, przygotowuje posiłki, rozpala w piecu, przygotowuje opał, towarzyszy w spacerach, pomaga w przemieszczaniu się (osoba wymagająca opieki po mieszkaniu porusza się o kuli), wykonuje czynności porządkowe, pomaga w ubieraniu się, wykupuje leki, leki dawkuje i pilnuje pór ich przyjmowania, organizuje wizyty lekarskie domowe.
Wskazano, że faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną zajmują wnioskodawcy około 4 godzin, a ponadto w tych czynnościach pomaga mu żona. W związku z tym wnioskodawca nie wykazał, że sprawowanie opieki jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową. Wskazano, że wykonywanie szeregu zwykłych codziennych czynności wynika ze wspólnego zamieszkiwania i związanych z tym obowiązków, które mogą być wykonywane również poza godzinami pracy. Także fakt wykonywania pracy zawodowej przez córki osoby wymagającej opieki nie jest powodem, dla którego nie mogłyby tej opieki sprawować lub dzielić jej z innymi członkami rodziny, a ponadto opieka możne być również sprawowana w innej formie, np. opłacania usług opiekuńczych. Wskazano ponadto, że do wniosku o świadczenie dołączono orzeczenie komisji lekarskiej ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz o potrzebie pomocy osób drugich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała w wieku 71 lat.
W związku z tym - w ocenie organu I instancji - nie zostały spełnione również ustawowe przesłanki uprawniające do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a przepis ten nie został przez ustawodawcę zmieniony lub uchylony.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca podał, że w związku pogorszeniem się stanu zdrowia matki w 2019 r. stanął przed koniecznością sprawowania nad nią opieki. Zakwestionował twierdzenie organu, że może podjąć pracę zarobkową bez uszczerbku w sprawowaniu opieki na rodzicem, a także twierdzenie, że siostry, które mają swoje rodziny (a jedna z nich jest wdową z trójką dzieci) i pozostają w zatrudnieniu mogą jeszcze dodatkowo sprawować opiekę, zwłaszcza w czasach pandemii. Wskazał, że proponowanie przez organ I instancji zewnętrznych usług opiekuńczych z uwagi na aktualną sytuację pandemiczną jest również nierozsądne. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., który zakwestionował przepisy u.ś.r. w zakresie w jakim różnicują prawa opiekunów do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od daty powstania niepełnosprawności podnosząc, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a on rzeczywiście sprawuje opiekę nad rodzicem trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji i spełnia warunki niezbędne do przyznania świadczenia.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że niezasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych, wykształcone w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r.,(sygn. akt K 38/13) jest ugruntowane i nie dopuszcza oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podniesiono jednak, że wnioskodawca nie spełnia wymogów niezbędnych do przyznania świadczenia. Wskazano, że oświadczenia wnioskodawcy wynika, że jego ostatnie zatrudnienie obejmowało okres do dnia 30 września 2018 r., a rozwiązanie umowy nastąpiło z upływem czasu na jaki została zawarta.
Wnioskodawca oświadczył także, że aktualnie szuka pracy za pośrednictwem urzędu pracy, ale w przypadku pojawienia się oferty pracy nie skorzystałby z niej, ponieważ jest jedyną osobą, która może zaopiekować się matką. Podano, że matka wnioskodawcy jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a wnioskodawca oraz jego żona, zamieszkujący i wspólnie gospodarujący, pomagają jej w codziennym funkcjonowaniu. Jednak matka wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, pampersowaną, czy wymagającą karmienia, nie cierpi także na zaburzenia funkcji poznawczych, pamięci, czy występowanie chorób takich jak np. choroba Alzheimera. Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że czynności wnioskodawcy względem matki ograniczają się do typowych czynności życia codziennego i byłyby wykonywane przez niego również we własnym gospodarstwie domowym. Podniesiono, że wprawdzie postawa wnioskodawcy, który otacza swoją matkę opieką zasługuje na uznanie, to w ocenie Kolegium nie można przyjąć, że wykonywane względem matki czynności wypełniają cały dzień w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze.
Ponadto w opiece nad matką wnioskodawca dodatkowo wspierany jest przez swoją małżonkę. Podniesiono, że zakres opieki sprawowanej nad matką obejmuje typowe czynności świadczone względem rodziców, którzy wymagają pomocy ze względu na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia i są niejednokrotnie wykonywane przez większość dzieci względem starszych rodziców oraz łączone z wykonywaniem pracy zawodowej. Kolegium stwierdziło, opierając się na ocenie sytuacji dokonanej przez organ I instancji, który z oczywistych względów lepiej zna środowisko, że opieka ta nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem mającym na celu rekompensatę osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej - utraty środków finansowych spowodowanej niepodejmowaniem zatrudnienia związanym z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie Kolegium opieka ta winna uniemożliwiać podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, a z akt sprawy nie wynika, aby czynności opiekuńcze wypełniały wnioskodawcy większość dnia i były realną przeszkodą do wykonywania pracy. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podał, że powodem rezygnacji przez niego z zatrudnienia było pogorszenie się stanu zdrowia matki i konieczność sprawowania nad nią opieki. Podał, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nie jest wydane ze względu na podeszły wiek i pogorszenie stanu zdrowia u osób starszych, ale w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a opieka nad osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji nie polega na typowych czynnościach świadczonych względem rodziców, którzy wymagają pomocy ze względu na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia, ale jest to stała pomoc osoby drugiej w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucił, że ocena sytuacji dokonana przez organ pierwszej instancji w wywiadzie telefonicznym jest krzywdząca i nie odzwierciedla stanu faktycznego. Podniósł, że świadczenie jest formą rekompensaty za utratę środków finansowych spowodowanych niepodejmowaniem zatrudnienia związanego z koniecznością sprawowania stałej i osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a on ten warunek spełnia.
Zarzucił, że błędna jest ocena organów, że czynności skarżącego względem matki nie wypełniają całego dnia, gdyż opieka nie odbywa się w stałych godzinach, z góry możliwych do ustalenia, ale w każdej chwili może być potrzeba udzielenia pomocy matce, a żaden pracodawca nie podpisze umowy przy braku dyspozycyjności, zwłaszcza że lokalny rynek pracy jest bardzo ograniczony. Wskazał także, że na jego żonie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego matki. Ponownie podkreślił że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a on rzeczywiście sprawuje opiekę nad rodzicem trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że skarżący kwestionuje ustalenia organu dotyczące zakresu wykonywanej opieki, ale nie wskazuje innych niż wymienione, czynności opiekuńczych wykonywanych względem matki. Podniesiono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma zastosowanie tylko do sytuacji, w których faktyczna opieka nad osobą niepełnosprawną wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia i opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Taką sytuacją jest sprawowanie stałej, ciągłej, nieprzerwanej i osobistej opieki, która w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza pracę zarobkową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący, któremu doręczono odpis tego wniosku wraz ze stosownym pouczeniem, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, a mianowicie jest to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W związku z tym należy wyjaśnić, że na skarżącym, jako synu osoby wymagającej opieki, niewątpliwie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wprawdzie w myśl art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, ale regulacja ta stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Jednakże podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2792/16, dostępny w Internecie). Zatem świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, względem której osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek alimentacyjny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga zatem ustalenia nie tylko czy opieka jest faktycznie sprawowana, ale także czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2572/18; z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w Internecie).
W świetle powyższych uwag Sąd podziela stanowisko organów, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką nie pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia. Należy podnieść, że obowiązki skarżącego związane są w dużej mierze z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym skarżący wraz ze swoją rodziną również zamieszkuje i nie wykraczają one poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast pomoc matce - zgodnie z oświadczeniem skarżącego z 25 września 2020 r. - polega na przygotowywaniu kąpieli, wykupowaniu leków i ich dawkowaniu, organizowaniu wizyt lekarskich lub wychodzeniu na spacery. Wynika to z faktu, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielne przy pomocy kul, a także nie cierpi na schorzenia zaburzające pamięć, czy też funkcje poznawcze. Taki zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zatem podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że wprawdzie zakres sprawowanej opieki nie wypełnia całego dnia, ale opieka ta nie odbywa się w stałych godzinach, a w związku z tym nie jest osobą dyspozycyjną dla pracodawcy wyjaśnić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby takie sytuacje miały charakter stały. Ponadto sprawowanie opieki w wymiarze 4 godzin umożliwia podjęcie zatrudnienia na część etatu, czy też takiego zorganizowania opieki, także przy współudziale innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji, aby pomoc taka w razie konieczności była zapewniona. Przy czym podnieść należy, że obowiązek alimentacyjny innych członków rodziny, którzy nie sprawują osobistej opieki, może być spełniony także w formie finansowej, np. poprzez partycypowanie w kosztach usług opiekuńczych.
W związku z tym w aktualnym stanie faktycznym nie sposób uznać, że konieczność sprawowania opieki nad matką uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Słusznie przy tym podnosi skarżący, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to jednak, że przyznać takie świadczenie organ może tylko wtedy, gdy spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisami prawa wymogi. Z wyżej podanych względów wymogi te w odniesieniu do skarżącego – wbrew jego twierdzeniu - nie zostały spełnione. W konsekwencji zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.