Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", Wójt Gminy (organ I instancji) zezwolił spółce A (skarżąca) na usunięcie drzew z terenu działki o nr geod. "[...]", obręb geodezyjny A..
W dniu 19 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o nadanie wspomnianej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji konieczne jest z uwagi na zabezpieczenie interesu społecznego. Planowana linia elektroenergetyczna 110 kV relacji A-B spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na poziomie napięcia 110 kV na obszarze Województwa A. Łączyć będzie ona istniejące stacje elektroenergetyczne 110/15kV: Główny Punkt Zasilający (GPZ) A oraz GPZ A. Nowa linia elektroenergetyczna jest budowana od podstaw. Planowana inwestycja przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego regionu, a także znacznie zmniejszone zostaną ogólne straty energii przy przesyle prądu elektrycznego. Wskazując na wyjątkowo ważny interes strony skarżąca wywiodła, że prace budowlane będą mogły być prowadzone jedynie w wąskim przedziale czasowym każdego roku, z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody.
Dodatkowo skupienie przesyłu prądu w oparciu o obecną infrastrukturę nie daje wystarczającego zabezpieczenia w przypadku awarii sieci przesyłowych. Dopiero zapewnienie zasilania trójstronnego dla obu stacji (GPZ A oraz GPZ B) daje gwarancję zapewnienia ciągłości dostaw prądu odbiorcom. Jest to ważne w szczególności podczas planowanych remontów i konserwacji istniejących sieci, co wymusza ich planowe wyłączenie.
Organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" nadał rygor natychmiastowej wykonalności własnej decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że działalność prowadzona przez skarżącą ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego regionu poprzez budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV. Planowane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu priorytetowym z punktu widzenia gospodarki regionu. Nadto przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowy ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny. Realizacja przedsięwzięcia jest uzależniona pod względem technicznym od usunięcia przeszkód terenowych m.in. drzew, co jest konieczne do rozwieszenia przewodów energetycznych. Prace ze względu na uwarunkowania klimatyczne jak i kwestie związane z ochroną przyrody mogą być prowadzone jedynie w wąskim przedziale czasowym.
Wnioskodawca podjął działania zmierzające do zapewnienia dla stacji GPZ A oraz GPZ B zasilania trójstronnego. Brak lub opóźnienie w realizacji budowy linii 110 kV niosą ze sobą ryzyko występowania przerw i zaburzeń w dostawach energii elektrycznej. Taka zaś ewentualność stanowi zagrożenie dla interesu społecznego i interesu strony.
Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie w ustawowym terminie wniosła strona A. S. (uczestnik postępowania), reprezentowana przez pełnomocnika K. S. (pełnomocnik uczestnika).
W uzasadnieniu swojego zażalenia podniosła, że organ nie wskazał wystarczającej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia. Nadto organ I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie uzasadnienie organu I instancji stanowi powtórzenie stanowiska zawartego we wniosku inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dalszej części uzasadnienia strona wskazała, że postępowanie w przedmiocie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności było prowadzone bez jej udziału oraz podniosła argumenty podważające prawidłowość merytorycznej decyzji organu I instancji, na którą został nałożony rygor natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że w jego ocenie organ I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia "[...]", wydanej przez organ I instancji. Przede wszystkim w sprawie bezsprzecznie nie będzie miała zastosowania przesłanka ustawowa dotycząca konieczności ochrony zdrowia lub życia ludzkiego oraz zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Strona nie powołała jej również w swoim wniosku. Przedmiotem rozważenia pozostają jedynie przesłanki innego interesu społecznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony. Tymczasem uzasadnienie postanowienia organu I instancji sprowadza się jedynie do powtórzenia stanowiska zawartego we wniosku inwestora o nadanie decyzji z dnia "[...]" rygoru natychmiastowej wykonalności.
Natomiast podkreślane we wniosku inwestora zagrożenie związane z przerwaniem dostaw prądu poprzez dotychczasową sieć elektroenergetyczną oparte jest o prawdopodobieństwo jego wystąpienia przy założeniu zaistnienia szeregu niekorzystnych i współistniejących ze sobą okoliczności faktycznych. Nie można więc twierdzić, że jest to zagrożenie realne, a jedynie prawdopodobne. W ocenie Kolegium zwłoka w wykonaniu decyzji nie zagrozi w istotnym stopniu interesowi społecznemu, a z pewnością będzie godziła w interes uczestnika postępowania.
Podobnie według Kolegium można przyjąć, że w sprawie istnieje ważny interes strony w realizacji planowanej inwestycji. Niemniej z pewnością nie można uznać go za wyjątkowo ważny interes strony, który uzasadniałby nałożenie na decyzję z dnia "[...]" rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skargę na wspomniane postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa przez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego przepisami Kpa, gdyż z sentencji (czytanej wraz z uzasadnieniem oraz przywołaną podstawą prawną) nie wynika, czy organ uchylając postanowienie jednocześnie: (1) umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, czy może (2) orzekł co do istoty sprawy odmawiając uwzględnienia wniosku;
naruszenie art. 108 § 1 Kpa przez jego błędną interpretację i bezzasadne zawężenie (w okolicznościach sprawy) przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności;
naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 Kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności;
naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 144 Kpa przez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że uzasadnienie postanowienia musi różnić się od sformułowania stanowiska strony postępowania, nawet w sytuacji, gdy organ stanowisko strony uwzględnił, a podniesioną w nim argumentację podziela.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego z dnia "[...]", uchylające w całości postanowienie organu I instancji z dnia
"[...]" w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew.
Podstawą prawną postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji był art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwany dalej: "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem - decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.
Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dotyczy sytuacji wyjątkowej, a wymienione w art. 108 § 1 K.p.a. przesłanki muszą zaistnieć w sposób realny. Użycie w art. 108 § 1 k.p.a. pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania oznacza, że warunkiem orzeczenia o natychmiastowej wykonalności decyzji jest ustalenie, że niezbędne jest niezwłoczne wykonanie określonego w decyzji obowiązku (uprawnienia), gdyż odsunięcie jego wydania w czasie zagraża wymienionym w tym przepisie dobrom. Zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie nie może być tylko prawdopodobne – musi mieć ono charakter realny.
Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję.
W niniejszej sprawie wydanie decyzji z dnia "[...]" o zezwoleniu na usunięcie drzew wiąże się z realizacją linii energetycznej. Skarżąca wskazała we wniosku, że planowana linia elektroenergetyczna 110 kV relacji A-B spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na poziomie napięcia 110 kV na obszarze Województwa A. Łączyć będzie ona istniejące stacje elektroenergetyczne 110/15kV: Główny Punkt Zasilający(GPZ) A oraz GPZ A. Nowa linia elektroenergetyczna jest budowana od podstaw. Wskazano, że planowana inwestycja przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego regionu, a także znacznie zmniejszone zostaną ogólne straty energii przy przesyle prądu elektrycznego.
W ocenie organu odwoławczego można uznać, że w sprawie istnieje ważny interes strony w realizacji planowanej inwestycji. Niemniej z pewnością nie można uznać go za wyjątkowo ważny interes strony, który uzasadniałby nałożenie na decyzję z dnia "[...]" rygoru natychmiastowej wykonalności. Według Kolegium zwłoka w wykonaniu decyzji nie zagrozi w istotnym stopniu interesowi społecznemu, a z pewnością będzie godziła w interes uczestnika postępowania.
W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna.
Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15).
Inwestycja omawianego typu ma zatem znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę, że wskazując na wyjątkowo ważny interes strony, skarżąca wywiodła, że prace budowlane będą mogły być prowadzone jedynie w wąskim przedziale czasowym każdego roku, z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody. Ponadto oparcie przesyłu prądu w oparciu o obecną infrastrukturę nie daje wystarczającego zabezpieczenia w przypadku awarii sieci przesyłowych. Dopiero zapewnienie zasilania trójstronnego dla obu stacji (GPZ oraz GPZ) daje gwarancje zapewnienia ciągłości dostaw prądu odbiorcom. Jest to ważne w szczególności podczas planowanych remontów i konserwacji istniejących sieci, co wymusza ich planowe wyłączenie.
Niewątpliwie są to ważkie argumenty, które organ I instancji zasadnie uznał za wskazujące na istnienie przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wyjątkowo ważnego interesu strony, który w tym przypadku jest tożsamy z interesem społecznym.
Dostrzec trzeba również, co podniosła skarżąca, że zgodnie z przepisami Prawa energetycznego operator systemu dystrybucyjnego, którym na określonym obszarze jest skarżąca, ma obowiązek utrzymywania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pracy sieci dystrybucyjnej oraz jej rozbudowy, a także zapewnienia niezawodności dostaw energii elektrycznej oraz wykonywania konserwacji i remontów sieci elektroenergetycznej. Wykonanie tych obowiązków w odniesieniu do węzłów sieci zasilanych jedynie dwustronnie jest natomiast znacząco utrudnione. Operator sieci musi być bowiem przygotowany na zaistnienie zdarzeń nagłych i niezależnych od jego woli (awarii), które mogą dotknąć linii zasilających.
Tym samym, jak podnosi skarżąca, wykonywanie planowych prac na jednej z linii zasilających, skutkujące jej długotrwałym wyłączeniem (np. wymiana przewodów, słupów lub choćby samych izolatorów) powoduje zwiększone ryzyko odcięcia regionu od zasilania elektrycznego w przypadku awarii na drugiej linii. Zgodzić się należy, że w takiej sytuacji nie ma faktycznej możliwości wykonania prac remontowych lub modernizacyjnych na istniejących liniach zasilających stacje w A i A, ponieważ prowadziłoby to do ich jednostronnego zasilania ze strony mocno wyeksploatowanej linii, a w przypadku jej awarii - do odcięcia zasilania dla całego regionu i wszystkich newralgicznych instytucji, takich jak choćby szpital. Powstanie natomiast nowej linii A-B doprowadzi do trójstronnego zasilania obu stacji i umożliwi prowadzenie prac na istniejących obecnie liniach.
Niewątpliwie zaś dla realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne jest usunięcie wskazanych w decyzji organu I instancji z dnia "[...]" drzew. Dlatego też należy uznać, że rzeczonej decyzji zezwalającej na usunięcie takich drzew należało nadać rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na wyjątkowo ważny interes skarżącej, który de facto pokrywa się z interesem społecznym. Niewątpliwie bowiem budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny, który w przypadku przedmiotowej inwestycji jest wyraźny i został wykazany.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).