Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 985/23

Uzasadnienie

Decyzją z 27 lutego 2023 r. Wójt [...] (dalej jako: "Wójt"), po rozpoznaniu wniosku [...] spółki z o.o. (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 16 MW na obszarze do 8,0 ha zlokalizowanym na części działki [...]. Wskazał, że zakres inwestycji obejmuje: panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 16 MW, infrastrukturę naziemną i podziemną związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia, kontenerowe stacje (transformatorowo-kontrolne) do 16 szt., inwertery/falowniki, system monitoringu, instalację odgromową, kabel telekomunikacyjny i inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał m.in., że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), wobec czego zbędne było badanie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Z uwagi zaś na art. 7 ust. 8d Prawa energetycznego, inwestor nie był zobowiązany do dostarczenia warunków przyłączenia instalacji do sieci SN, co powoduje wyłączenie warunku zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu. Wójt zaznaczył ponadto, że zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi potwierdzono uzgodnieniami ze Starostą Oleckim w zakresie ochrony gruntów rolnych, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie ochrony melioracji wodnych i Zarządem Dróg Wojewódzkich w zakresie zagospodarowania terenów przyległych do drogi. Wyjaśnił, że zbędne było uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi, gdyż do wydania decyzji i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ.

W złożonym odwołaniu K.D. i P.M. (dalej jako: "skarżący") zarzucili, że inwestor nie był w sprawie należycie reprezentowany, gdyż osoba, która reprezentowała inwestora przestała być prokurentem spółki. Wywiedli, że zasadą jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do całej działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji faktycznie będzie zabudowana. Podnieśli, że farmy fotowoltaiczne są zaliczane do zabudowy przemysłowej i jej lokalizacja następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili, że treść wniosku inwestora nie pozwala na ustalenie, czy wszystkie elementy planowanej farmy fotowoltaicznej i infrastruktury towarzyszącej są instalacjami odnawialnego źródła energii i czy są niezbędne do funkcjonowania tej inwestycji. Ocenili, że planowana zabudowa narusza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenów wiejskich, zabudowanych rodzinnymi gospodarstwami rolnymi z infrastrukturą przeznaczoną do chowu zwierząt i upraw roślinnych, na których ma zostać zrealizowana.

Zarzucili, że inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w żaden sposób pogodzić, co narusza art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podnieśli też, że załączona do wniosku mapa przedstawia znacznie zawężony obszar oddziaływania planowanej inwestycji, to jest miejsce lokalizacji inwestycji i obszar do niego bezpośrednio przylegający, podczas gdy na mapie powinien znaleźć się obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem. Zawężenie tego obszaru spowodowało, że w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. We wniosku nie określono ponadto charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym m.in. parametrów paneli PV, kontenerowej stacji transformatorowej, inwerterów prądu, systemu monitoringu, zasilania i sterowania.

Skarżący, powołując się na dobre praktyki projektantów farm fotowoltaicznych, zarzucili również, że organ błędnie ustalił linię zabudowy i w sposób nieuzasadniony nie stwierdził obowiązku otoczenia planowanej farmy szerokim pasem zieleni zimozielonej o wysokości do 4 m i szerokości co najmniej 10 m. Zauważyli, że wnioskodawca zamierza wybudować przedsięwzięcie w bardzo bliskiej odległości od granic z ich zamieszkałą działką, zatem w przypadku realizacji przedsięwzięcia skarżący znajdą się w obszarze negatywnego oddziaływania elektrowni i nie będą mieli możliwości, aby się przed tym oddziaływaniem ochronić. Dodali, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowodowało spadek wartości ich nieruchomości o co najmniej 30%. Stwierdzili też, że w przypadku realizacji mikroinstalacji fotowoltaicznej w systemie on-grid na ich działce, farma fotowoltaiczna poważnie zakłóci jej działanie i przekreśli rentowność mikroinstalacji.

Skarżący wnieśli ponadto, aby urządzenia monitorujące nie obejmowały swoim zasięgiem terenu ich nieruchomości ani wewnętrznej drogi dojazdowej, która prowadzi do tej nieruchomości. Wnieśli ponadto o uzgodnienie planowanej inwestycji również z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska i z Komendantem Państwowej Straży Pożarnej. Zarzucili, że Wójt nie ustalił dopuszczalnej ilości paneli fotowoltaicznych, mocy jednego panelu, sposobu ich rozmieszczenia, nie określił dopuszczalnej konstrukcji dla paneli, kąta nachylenia, ilości inwerterów/falowników, ani nie zbadał, czy na terenie objętym wnioskiem możliwe byłoby wykonanie przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia.

Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera szczegółowych parametrów stacji kontenerowych, nie ustala powierzchni biologicznie czynnej działki oraz wielkości powierzchni podlegającej przekształceniu. Jako niezrozumiałe ponadto ocenili rozstrzygniecie zawarte w ust. 3 pkt. 6 decyzji Wójta. Zarzucili też, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z 21 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium"), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 i pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.; dalej jako: "u.o.z.e."), że dla inwestycji tego rodzaju nie bada się przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zaznaczyło, że stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane. W związku z tym zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie mogą zostać uwzględnione. Kolegium oceniło, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zapotrzebowanie w zakresie energii elektrycznej zostanie zaspokojone projektowanym przyłączem na warunkach zarządcy sieci (pismo [...] S.A. z 27 maja 2021 r. o możliwości zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu).

Zaznaczyło, że w decyzji Wójta wskazano, że odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowe, wody należy zagospodarować w obrębie działki inwestora, a sposób gospodarowania odpadami ma być prowadzony zgodnie z Regulaminem o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy [...]. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ww. działka składa się z gruntów rolnych klas: RIVb, RIVa, RV, LzIV i nie obejmuje gruntów rolnych klas I-III, objętych szczególną ochroną przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, tj. ze Starostą Oleckim (postanowienie z 20 lipca 2022 r.), Dyrektorem Zarządu Zlewni w Augustowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z 15 lipca 2022 r.) i Zarządem Dróg Wojewódzkich, Regionalną Dyrekcją Dróg Wojewódzkich w Olecku (postanowienie z 12 lipca 2022 r.).

Wyjaśniło, że brak jest podstaw do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska czy Komendantem Straży Pożarnej. Katalog organów, z którymi projekt decyzji o warunkach zabudowy jest uzgadniany i okoliczności, z uwagi na które uzgodnienia te są dokonywane, są wyszczególnione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i co do zasady jest to katalog zamknięty. Tym samym w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne uzgodnienia zostały dokonane i można stwierdzić, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium zaznaczyło, że planowana inwestycja na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt decyzją z 9 listopada 2021 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Kolegium stwierdziło ponadto, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był prawidłowy, zawierał wszystkie niezbędne dane i parametry inwestycji potrzebne do ustalenia warunków zabudowy. Wbrew stanowisku odwołujących się, nie było konieczne zamieszczanie we wniosku, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy, szczegółowych danych technicznych inwestycji, mocy pojedynczego panelu, ich szczegółowej konstrukcji, kąta nachylenia czy szczegółowych parametrów stacji kontenerowych. Również zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie jest to okoliczność podlegająca ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący powtórzyli w całości zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta. Zarzucili ponadto, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") przez nieustosunkowanie się do większości zarzutów i twierdzeń skarżących sformułowanych w odwołaniu oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosków skarżących o to, aby organ zwrócił się do właściciela sieci elektroenergetycznej o informacje, czy funkcjonowanie ww. farmy fotowoltaicznej wpływałoby na podłączone do tej samej sieci mikroinstalacje fotowoltaiczne znajdujące się na działkach sąsiednich, a jeśli tak, to w jaki sposób, w szczególności czy wpływałoby negatywnie na możliwość oddawania nadwyżek wyprodukowanego prądu przez te mikroinstalacje oraz aby urządzenia monitorujące były umiejscowione w takich miejscach, aby nie obejmowały swoim zasięgiem terenu ich nieruchomości, ani wewnętrznej drogi dojazdowej.

Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Inwestor w piśmie procesowym z 7 grudnia 2023 r. wniósł o oddalenie skargi i odniósł się m.in. do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 16 MW, składającej się z: paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 16 MW, infrastruktury naziemnej i podziemnej związanej z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieci energetycznej kablowej podziemnej niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia, stacji kontenerowych (transformatorowo-kontrolnych) do 16 szt., inwerterów/falowników, systemu monitoringu, instalacji odgromowej, kabla telekomunikacyjnego i innych niezbędnych elementów infrastruktury związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zasadą jest, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie jednak z ust. 3 art. 61 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Jak stanowi art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej jako: "u.o.z.e.") instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

1. - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Przez "odnawialne źródło energii" należy zaś rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego (art. 2 pkt 22 u.o.z.e.).

Opisane wyżej planowane przedsięwzięcie zasadnie więc zostało zakwalifikowane przez orzekające w sprawie organy administracji jako "instalacja odnawialnego źródła energii" w rozumieniu ww. przepisów. Bezspornie bowiem składa się na nie zespół urządzeń, które mają służyć do wytwarzania energii opisanej przez dane techniczne i handlowe z energii promieniowania słonecznego.

Bez wpływu na tę ocenę pozostają wywody skarżących, że planowana elektrownia fotowoltaiczna powinna być traktowana jako rodzaj zabudowy przemysłowej z uwagi na to, że służy do wytwarzania energii elektrycznej. Sąd podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy, dokonywana jest na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i nie wymaga oceny przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyroki NSA: z 29.06.2022 r. II OSK 1276/21, z 12.10.2022 r. II OSK 1482/21, z 3.11.2022 r. II OSK 2130/22, z 22.11.2022 r. II OSK 2249/22; z 11.01.2023 r. II OSK 2619/22, z 17.01.2023 r. II OSK 2706/22, z 13.06.2023 r. II OSK 1407/22, z 9.05.2023 r. II OSK 911/22, z 13.09.2023 r. II OSK 1693/22, z 10.10.2023 r. II OSK 83/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępnie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ślad m.in. za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, należy zauważyć, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało nadane nowelizacją dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524).

W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. – nie budzi większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji odnawialnych źródeł energii zawartej w odrębnej ustawie. Skoro ustawodawca nakazał stosowanie w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, gdyż byłoby to w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości.

Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Podkreślenia wymaga, że z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja mogło została wprowadzona w planie miejscowym, o ile taki plan zostanie uchwalony.

Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium i plan miejscowy), których zakres stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych i bezspornie nie obejmuje decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z 1.12.2020 r. II OSK 1580/18), prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu administracji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

NSA w powołanym wyroku dodał, że w punkcie 5 uzasadnienia projektu ww. ustawy wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zauważył, że zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. NSA zauważył też, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Wskazał, że jednym z celów tej dyrektywy jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu.

Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Ocenił, że te fundamentalne wartości, leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych, w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej.

Uwzględniając powyższe stanowisko, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, że planowana inwestycja nie może być uznana za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. z uwagi na to, że będzie produkować energię elektryczną, a także zarzut, że farma fotowoltaiczna o mocy do 16 KW powinna być zrealizowana wyłączenia na terenie przeznaczonym pod tego typu inwestycje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania czy w planie miejscowym.

Prawidłowo więc organy obu instancji rozpoznały wniosek inwestora z wyłączeniem przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe, nie ma znaczenia w sprawie, że w okolicy terenu planowanej inwestycji (to jest na terenach wiejskich) nie występują działki przemysłowe, co zdaniem skarżących, stanowiłoby o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji terenu dla lokalizacji farmy fotowoltaicznej i gwarantowałoby zachowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. oraz w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki geodezyjnej wskazanej we wniosku.

Przede wszystkim w skardze całkowicie pominięto, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy 11 stycznia 2022 r. Z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła natomiast w życie istotna nowelizacja u.p.z.p., wprowadzona przez art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu po nowelizacji (mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej, ponadto- zgodnie z ust. 1a - określenie granic terenu objętego wnioskiem.

Podkreślić należy, że w przepisie tym jest mowa o "terenie objętym wnioskiem", a nie o "działce". Ponadto, w znowelizowanym ww. ustawą art. 61 u.p.z.p. dodano ust. 5a w brzmieniu: " W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub tylko część jednej, albo np. część jednej oraz drugą całą działkę). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zlikwidowała niespójność występującą w uprzednim stanie prawnym, polegającą na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym - § 3 rozporządzenia z 2003 r. ["działka budowlana"] oraz ustawowym

1. - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ["granice terenu objętego wnioskiem"] (zob. wyrok NSA z 10.10.2023 r. II OSK 83/23). Jednocześnie bowiem z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) uchylony został § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), który przewidywał w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", zaś w ust. 2 stanowił, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". "Terenem", o którym mowa w ww. przepisach, jest teren wskazany przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym nie może więc już budzić wątpliwości możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Skarżący oparli swoje wywody na wybranych orzeczeniach wydanych w oparciu o stan prawny obowiązujący przed nowelizacją z 17 września 2021 r., w których prezentowano pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Zaznaczyć należy, że w ówczesnym orzecznictwie ukształtowała się również wykładnia tych przepisów, zgodnie z którą w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (np. wyroku NSA z 24 maja 2018 r. OSK 1634/16. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19).

Zatem, również na gruncie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w uprzednim brzmieniu dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Gołosłowny jest zarzut, że na załączonej do wniosku mapie nie przedstawiono rzeczywistego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, lecz obszar znacznie zawężony, co skutkowało tym, że w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. Poza ogólnikowymi wywodami dotyczącymi rozumienia pojęcia "oddziaływanie", nie wskazali żadnych konkretnych przesłanek, pozwalających na wniosek, że rzeczywiście obszar oddziaływania został znacznie zawężony. Dodać należy, że z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu wynika, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z 5.07.2023 r., sygn. akt II OSK 2613/20, z 26.09.2009 r., sygn. akt II OSK 51/08).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że inwestor nie podał we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym m.in. parametrów paneli PV, kontenerowej stacji transformatorowej, inwerterów prądu, systemu monitoringu, zasilania i sterowania. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Z treści tego przepisu nie wynika, że inwestor już na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi precyzować parametry inwestycji przez podanie parametrów żądanych przez skarżących. Trzeba pamiętać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego i jedynie potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie i samodzielnie nie uprawnia jej adresata do rozpoczęcia realizacji inwestycji.

Oczekiwanie wyrażone przez skarżących, że inwestor powinien wyszczególnić poszczególne elementy inwestycji w postaci danych technicznych paneli PV czy obiektów infrastruktury im towarzyszącej, nie jest uzasadnione również w świetle obowiązujących przepisów. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Organy administracji nie miałyby wiec podstawy prawnej do żądania od inwestora podania wskazanych przez skarżących parametrów. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek zgodny ze wzorem określonym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462).

W pkt. 7 wniosku - "Charakterystyka inwestycji" wskazał niezbędne dane, zgodnie z pouczeniami zawartymi w formularzu wniosku. Zasadnie więc Kolegium oceniło, że wniosek inwestora był prawidłowy i zawierał wszystkie niezbędne dane i parametry inwestycji potrzebne do ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo również Kolegium wyjaśniło skarżącym, że zbędne byłoby zamieszczanie we wniosku, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy, szczegółowych danych technicznych inwestycji mocy pojedynczego panelu, ich szczegółowej konstrukcji, kąta nachylenia czy szczegółowych parametrów stacji kontenerowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwie ustalonej linii zabudowy oraz braku stwierdzenia obowiązku otoczenia planowanej farmy szerokim pasem zieleni zimozielonej należy wyjaśnić, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do planowanej inwestycji takie postępowanie przeprowadzono i zostało ono zakończone wydaniem przez Wójta 9 listopada 2021 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W pkt. II ppkt 1 tej decyzji stwierdzono, że "elementy instalacji tej elektrowni będące źródłem hałasu (transformatory, inwertery) należy zlokalizować w maksymalnym możliwym oddaleniu od granicy terenu chronionego akustycznie, zabudowy mieszkaniowej". Z jej uzasadnienia wynika, że organ przeanalizował kwestię ochrony terenów mieszkalnych.

Wskazał bowiem że z uwagi na lokalizację zadrzewień między budynkiem mieszkalnym a terenem inwestycji planowana farma nie będzie oddziaływać na okoliczną zabudowę. Wskazano, że panele fotowoltaiczne bez względu na ich moc nie emitują hałasu. Głównymi źródłami hałasu, jaki będzie związany z przedmiotową inwestycją, będą inwertery oraz stacje transformatorowe wykonane w prefabrykowanych kontenerach. Typowy poziom hałasu dla trybu pracy inwertera (od 6.00 do 22.00) wyniesie 58 dB w odległości 1 m od urządzenia. Dla odległości równej 10 m od urządzenia, natężenie hałasu wyniesie 38 dB. W przypadku stacji transformatorowej obudowanej w kontenerze, wartość hałasu w odległości 1 m od obiektu wyniesie maksymalnie 60 dB, zaś w odległości 10 m od obiektu, poziom hałasu wyniesie 40 dB. Stwierdzono, że z uwagi na oddalenie od najbliższej zabudowy, nie przewiduje się szkodliwego oddziaływania na etapie funkcjonowania inwestycji w zakresie hałasu, gdyż z obliczeń wykonanych na potrzeby sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że dopuszczalne normy poziomów hałasu zostaną zachowane w odległości około 2,5 m od inwertera oraz 3,15 m od stacji transformatorowej w ciągu dnia i 10 m w ciągu nocy (inwertery w tym czasie nie będą pracować).

Podkreślono, że wobec stosunkowo bliskiej odległości zabudowy mieszkaniowej od granic inwestycji (około 60 m) oraz planowanej ilości Inwerterów (falowników) i stacji transformatorowych konieczne jest ich właściwe oddalenie od granic działek chronionych akustycznie, biorąc pod uwagę ww. analizę oraz charakter zabudowy mieszkaniowej - dopuszczalne poziomy hałasu, aby Ich nie przekraczać na granicach terenów chronionych akustycznie, w szczególności na granicy działki skarżących. Poziomy normy pola elektromagnetycznego nie będą w żaden sposób przekroczone. Prąd wyjściowy z inwerterów i generatorów będzie prowadzony liniami średniego napięcia, które położone będą pod ziemią, dlatego ich oddziaływanie będzie niezauważalne.

Zasadnie Kolegium wyjaśniło skarżącym, że zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie jest to okoliczność podlegająca ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Kwestia hipotetycznego oddziaływania planowanej inwestycji na nieistniejącą mikroinstalację fotowoltaiczną na działce skarżących w żaden sposób nie może wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zbędne więc byłoby występowanie organów administracji do inwestora o ustosunkowanie się do wątpliwości skarżących w tym zakresie.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o sposobie montażu systemu monitoringu. Dodać należy, że Wójt w decyzji z 27 lutego 2023 r. określając warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich zastrzegł, że projektowana inwestycja nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem, a także że wszystkie elementy inwestycji należy zlokalizować na terenie będącym w dyspozycji inwestora na cele budowlane.

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że brak było podstaw do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska czy Komendantem Straży Pożarnej, a katalog organów, z którymi projekt decyzji o warunkach zabudowy jest uzgadniany i okoliczności, z uwagi na które uzgodnienia te są dokonywane, zostały enumeratywnie wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Dodać należy, że w art. 53 ust. 4 pkt 12 wskazano wprawdzie na obowiązek uzgodnienia decyzji z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, lecz wyłącznie w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, nowych inwestycji i zagospodarowania terenów w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w przypadku gdy te inwestycje lub sposób zagospodarowania terenów zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii przemysłowych, oraz zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W rozpoznawanej sprawie bezspornie takie sytuacje nie zaistniały.

Bez oparcia w prawie jest zarzut, ze inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zauważyć, że z art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Konsekwencją tego jest, że warunki zabudowy może uzyskać podmiot, który nie ma żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie tylko nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, ale jest dopuszczalne nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – przy ubieganiu się podmiotu, który uzyskał decyzje o warunkach zabudowy, o pozwolenie na budowę.

Niezasadnie też skarżący podnoszą zarzuty wadliwości ustalenia przez Wójta warunków kształtowania ładu przestrzennego. Z przepisów u.p.z.p., w szczególności z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie wynika obowiązek określenia w decyzji ilości paneli, ich mocy czy też ilości inwerterów ani konieczność np. badania możliwości wykonania przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia. Wiedza o tym, jaka ilość paneli, inwerterów/falowników, o jakiej mocy, w jaki sposób zostanie zamontowana i rozmieszczona, czy też techniczne kwestie dotyczące przyłączy elektroenergetycznych, nie jest konieczna na etapie dokonywania oceny ładu przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z 11.01.2023 r. II OSK 2619/22).

Wyjaśnić ponadto należy, że skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się farmy fotowoltaiczne, z wyraźnej woli ustawodawcy, nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to nie zachodzi również potrzeba przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W przepisach § 4a - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowano zasady ustalania: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Odnoszą się one do wszystkich tych elementów, które organ bada w ramach oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Także brzmienie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. uzasadnia konkluzję, że wiążą się one ściśle z przesłanką zdefiniowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodać należy, że w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2010 r. K 17/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego na terenie, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. OTK-A 2010/6/61, Dz. U. 2010/137/926).

Co więcej, brak obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej, czyni co do zasady zbytecznym załączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników tej analizy składających się z części tekstowej i graficznej zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z 6.11.2019 r., II OSK 3142/17). Wobec powyższego także brak ustalenia przez Wójta powierzchni biologicznie czynnej czy wielkości powierzchni podlegającej przekształceniu nie narusza prawa.

Określenie w decyzji na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), że w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, a w trakcie prac budowlanych należy zapewnić ochronę środowiska, w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych, a przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji, nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się poza obszarami, wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa.

Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Wobec powyższego, zasadnie Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy.

Niezasadny jest zarzut nienależytej reprezentacji inwestora. Na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy prokurentem była osoba, która podpisała ten wniosek. Decyzje organów obu instancji zostały zaś doręczone spółce. Dodać należy, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (zob. wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08 i z 5.07.2023 r. II OSK 2613/20).

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżących nie oznacza naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Oceniając uzasadnienie decyzji Kolegium, należy stwierdzić, że nie narusza ono art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Te walory posiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Kolegium nie pominęło żadnej z istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, wyjaśniło przesłanki zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i, wprawdzie dość lapidarne, lecz ustosunkowało się do zasadniczych zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.