Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej jako: "u.ś.r."), przyznał L. J. (dalej jako: "skarżąca") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką M. J., na okres od 15 czerwca 2019 r. do 31 października 2020 r.
Decyzją z "[...]" r. organ I instancji uchylił powyższą decyzję z dniem 1 października 2019 r., wobec ustalenia, że od października córka skarżącej uczęszcza do szkoły z internatem. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej córka przebywała w internacie od poniedziałku do piątku, w weekendy i dni wolne od nauki przebywała w domu. Organ I instancji uznał, że sprawowanie opieki nad córką w weekendy i w dni wolne od nauki oraz w razie choroby ma charakter doraźny i nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Wskazał, że podstawową przesłanką warunkującą pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest rezygnacja z pracy bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca argumentowała, że córka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki. Przebywa w szkole specjalnej z internatem do 5 dni. W weekendy, dni wolne od nauki, czas choroby, wizyty lekarskie, ferie, przerwy świąteczne córka przebywa w domu wyłącznie pod jej opieką. Dni takich w ciągu roku jest sporo. W związku z tym skarżąca musiałaby każdego miesiąca w większości przebywać na zwolnieniu. Podała, że córka przebywała w domu od 11 do 25 października i od 30 października do 3 listopada 2019 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się, że w sprawie zaistniała podstawa do zmiany decyzji, stosownie do art. 32 ust. 1 u.ś.r. Wyjaśnił, że na skutek zmiany sytuacji rodzinnej, wynikającej z umieszczenia dziecka w placówce szkolno-opiekuńczej od dnia 1 października 2019 r., w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka określona w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w zakresie i wymiarze uniemożliwiającym podejmowanie (lub kontynuowanie) jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (chociażby w niepełnym wymiarze). Kolegium podało, że przebywanie córki skarżącej w placówce oznacza, że od dnia 1 października 2019 r. występuje również negatywna przesłanka określona w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Kolegium, sprawowanie przez skarżącą doraźnej opieki nad córką (głównie w weekendy i w dni wolne od nauki) nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w czasie, kiedy córka od poniedziałku do piątku przebywa w ośrodku, gdzie ma zapewnioną stałą, kompleksową opiekę profesjonalnego personelu. Stwierdzono, że sprawowana przez skarżącą opieka nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwić rodzicowi aktywność zawodową, tym bardziej, że we wspomnianej opiece nad dzieckiem w głównej mierze partycypuje placówka edukacyjno-opiekuńcza, gdzie córka przebywa w dni powszednie, w godzinach zazwyczaj odpowiadającym godzinom otwarcia większości zakładów pracy. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem, ale z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Uznało, że w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad córką. Podniosło, że pozostawanie niepełnosprawnej córki przez znaczną część tygodnia (przez pięć dni w tygodniu poza faktyczną opieką rodzica) nie koliduje z możliwością podjęcia przez matkę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podany przez skarżącą czas świadczenia przez nią osobistej opieki nad córką obejmujący de facto dni wolne od nauki szkolnej i ewentualnie czas choroby córki, nie przekreśla bowiem możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na ocenę tę nie mają wpływu okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu, a dotyczące opieki nad córką w okresie wakacji, ferii, przerw świątecznych czy weekendów. Na poparcie przytoczonego stanowiska Kolegium powołało wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazało, że w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18 NSA stanął na stanowisku, że czas świadczenia przez matkę opieki nad córką, obejmujący w zasadzie jedynie dni wolne od nauki szkolnej i czas choroby córki, nie przekreśla możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła, że ocena organów jest nieobiektywna, decyzja jest krzywdząca i stanowi barierę dla rozwoju umiejętności córki. Wskazała na wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1361/19.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wskazał, że skarżąca opiekuje się dzieckiem w wakacje i dni wolne, ale i wtedy, gdy z uwagi na stan zdrowia, jej córka nie może przebywać w ośrodku. Podniósł, że dziecko bardzo dobrze czuje się i rozwija w ośrodku, dlatego skarżąca nie chce z niego rezygnować. Skarżąca dodatkowo podała, że córka jest bardzo absorbująca. |W dniu rozprawy córka znajdowała się pod opieką rodziców skarżącej. Skarżąca oświadczyła, że ukończyła liceum rolnicze i nigdy nie pracowała. Poza córką M. ma jeszcze szesnastoletnią córkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r.
Podstawę prawną, w oparciu o którą organy administracji publicznej rozstrzygały rozpoznawaną sprawę, stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art.
- 17. ust.1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast w art. 17 ust. 5 ustawodawca zawarł wyłączenia uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
W powoływanym przez skarżącą wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1361/19, wydanym w podobnej sprawie, dotyczącej odmowy przyznania skarżącej L. J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z przebywaniem córki w roku szkolnym od poniedziałku do piątku w internacie Specjalnego Ośrodka Edukacyjno-Wychowawczego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że samo przebywanie córki skarżącej w ww. ośrodku nie wyklucza możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobyt ten trwa mniej niż 5 dni w tygodniu. W związku z tym negatywna przesłanka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. nie występuje.
Jednocześnie NSA uznał konieczność zbadania spełnienia przesłanki pozytywnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., stwierdzając, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty czy skarżąca jest w stanie podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wyrok ten, wbrew przekonaniu skarżącej, nie daje podstaw do twierdzenia, że spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej córka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki, którą skarżąca sprawuje w weekendy, w czasie wolnym od nauki, w czasie choroby. Rozważyć należy bowiem czy z tego właśnie powodu skarżąca nie może obiektywnie podjąć zatrudnienia. Skarżąca podała, że nigdy nie pracowała i akcentowała, że dzięki pobytowi w ośrodku jej córka może się rozwijać. Oświadczyła nawet, że nie chce rezygnować z ośrodka. Argumenty te wskazują, że skarżąca błędnie rozumie instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.
Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18 (dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej L. J. w sprawie również dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. NSA zauważył, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
NSA zaznaczył, że w świetle wskazanych regulacji, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne strona powinna spełniać przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a równocześnie nie mogą zachodzić okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W punkcie 2 lit. b art. 17 ust. 5 tej ustawy wskazano negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. NSA stwierdził, że ustawodawca wprowadził to kryterium, aby bez względu na inne okoliczności, w sytuacji gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce przekracza 5 dni w tygodniu, uznawać, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi mogą podjąć zatrudnienie.
Natomiast w sytuacji, gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce nie przekracza 5 dni w tygodniu, należy zbadać czy okoliczności pozwalają opiekunowi osoby niepełnosprawnej na kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia. Powyższą ocenę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że córka skarżącej przebywa w ośrodku, gdzie ma zapewnioną całodobową opiekę, od poniedziałku do piątku. Jest dowożona i odwożona busem szkolnym. Opiekę nad córką skarżąca sprawuje co do zasady w weekendy, święta i dni wolne od nauki szkolnej, poza tym w wakacje/ferie i w czasie choroby dziecka. Mając na uwadze te okoliczności organy obu instancji zasadnie uznały i Sąd tę ocenę podziela, że okresy sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Sądu, umieszczenie córki w ośrodku zapewniającym całodobową opiekę od poniedziałku do piątku znacznie polepszyło sytuację skarżącej w zakresie możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie zasługuje na akceptację postawa skarżącej, usiłującej warunkować pobyt córki w ośrodku i jej rozwój uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Ze stanowiska skarżącej wynika, że nie ma nawet woli poszukiwania zatrudnienia, chociaż zakres faktycznie sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawną córką nie wyklucza takiej możliwości. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł, że skarżąca co do zasady nie sprawuje opieki w czasie, w jakim większość zakładów pracy jest otwartych. Od poniedziałku do piątku skarżąca dysponuje wolnym czasem, który mogłaby spożytkować na wykonywanie pracy zarobkowej. Opieka nad dzieckiem w dni wolne od nauki i podczas choroby stanowi normalny obowiązek rodziców, w tym rodziców samotnie wychowujących dzieci, którzy, tak jak skarżąca, borykają się z problemami związanym z pogodzeniem zatrudnienia z koniecznością zapewnienia opieki swoim małoletnim dzieciom.
Rodzice wykorzystują na ten cel przewidziane prawem rozwiązania, tj. urlopy, dni wolne związane z opieką nad dziećmi i zwolnienia lekarskie związane z chorobą dzieci, czy też korzystają z pomocy członków rodziny czy osób trzecich (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił jako niezasadną.