Uzasadnienie
Decyzją nr "[...]" z dnia 24 kwietnia 2013 r., Starosta "[...]"zatwierdził, na wniosek "[...]", projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch siłowni wykorzystujących siłę wiatru, na działkach "[...]". Decyzja stała się ostateczna.
Następnie, postanowieniem z dnia 29 września 2014 r., organ pierwszej instancji wznowił, na wniosek "[...]", postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją.
Decyzją z dnia 27 października 2014 r., Starosta "[...]"umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wojewoda "[...]", po rozpoznaniu odwołania "[...]", decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r., uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., Starosta "[...]"zawiesił wznowione postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Administracyjny sprawy legalności ostatecznej decyzji Wojewody "[...]"z dnia 7 stycznia 2015 r.
W złożonym na to postanowienie zażaleniu, "[...]"zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty "[...]"z dnia 24 kwietnia 2013 r., z uwagi na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r., Wojewoda "[...]"uchylił postanowienie Starosty "[...]"z dnia 26 lutego 2015 r. o zawieszeniu wznowionego postępowania.
Starosta "[...]", postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 152 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W przekonaniu organu, brak było podstaw nie tylko do uchylenia będącego przedmiotem postępowania pozwolenia na budowę, ale również do wznowienia postępowania w sprawie. Brak przekonania organu o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji ostatecznej wynikał ze stanowiska, iż nie istnieje żadna z pozytywnych przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., a jednocześnie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji z art. 146 § 2 K.p.a.
W ocenie organu, wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a gdyby zostali uznani za stronę tego postępowania, to w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
Następnie, decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. Decyzję tę uchylił Wojewoda "[...]", decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., po rozpoznaniu odwołania "[...]"i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty "[...]", zawarte w decyzji z dnia 21 kwietnia 2015 r., należy uznać za przedwczesne, a ocena jego prawidłowości wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie, wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierającego odesłanie do przepisów odrębnych, czyli różnych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m.in. poziomu hałasu w środowisku, odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu itp.
W odwołaniu, złożonym na postanowienie Starosty "[...]"z dnia 17 kwietnia 2015 r., "[...]"zarzucili, że organ pierwszej instancji nie podał, na jakiej podstawie ocenił, iż nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wywiedli, że posiadają interes prawny w tym postępowaniu. Zakwestionowali ponadto prawidłowość decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r.
Postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. Wojewoda "[...]" uchylił w całości postanowienie Starosty "[...]"z dnia 17 kwietnia 2015 r. o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 §1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślił, że dla wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie musi zaistnieć stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art.145a § 1 K.p.a. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji może być więc wydane, jeżeli z materiału dowodowego wynika, że przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a. nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.
Wojewoda ocenił, że materiał dowodowy, w oparciu o który Starosta "[...]"wydał zaskarżone postanowienie, nie wskazywał jednoznacznie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważył, odwołując się do własnej decyzji z dnia 6 lipca 2015 r., że obszar oddziaływania obiektów objętych decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r., został ustalony na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji pominął bowiem wymogi wynikające z przepisów odrębnych, wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m.in. poziomu hałasu w środowisku, odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu, itp.
Ponadto, organ pierwszej instancji nie przeanalizował wpływu norm zawartych w przepisach odrębnych na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wokół projektowanych siłowni wykorzystujących siłę wiatru, w tym działki stanowiącej własność żalących się. Wojewoda wskazał, że z uwagi na charakter inwestycji, do przepisów odrębnych należy w szczególności rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Reasumując, Wojewoda stwierdził, że nie można wykluczyć zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tego też względu uznał, że rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr "[...]"z dnia 24 kwietnia 2014 r., wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że na tym etapie postępowania nie może orzekać o kwestiach wychodzących poza odmowę wstrzymania wykonania decyzji.
W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]"zarzuciła, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało uchylone bezpodstawnie. Wojewoda nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów postępowania, co jest niezbędną przesłanką zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Podniosła, że ustaleń w zakresie istnienia i analizy przepisów odrębnych winien dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Zauważyła, że kwestie istnienia przesłanek wznowienia postępowania winny być przedmiotem rozważań w ramach właściwego postępowania wznowieniowego, a nie postępowania dotyczącego kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawców nie jest bowiem istotną do rozstrzygnięcia kwestią w postępowaniu ubocznym, w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji art. 152 § 1 K.p.a. Stwierdziła, że o ile z brzmienia art. 152 § 1 K.p.a. można a contrario wnioskować, że organ odmawia wstrzymania wykonania decyzji, jeśli uzna, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania nie istnieje, to nie sposób zgodzić się z wykładnią, zgodnie z którą przesłanką do odmowy wstrzymania decyzji jest wykazanie przez organ faktu nieistnienia przesłanki wznowieniowej.
Takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, a dodatkowo prowadziłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w ramach rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, co byłoby rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Skarżąca dodała, że Wojewoda nie odniósł się do twierdzeń organu pierweszej instancji o istnieniu przesłanki negatywnej do wznowienia postępowania określonej wart. 146 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda "[...]"wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził, że materiał dowodowy, w oparciu, o który orzekał organ pierwszej instancji, nie pozwalał na ocenę, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że we wznowionym postępowaniu decyzja Starosty "[...]"z dnia 24 kwietnia 2014 r., nie zostanie uchylona.
W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2015 r., "[...]"zarzucili, że organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich zarzutów podniesionych przez nich w składanych w toku postępowania administracyjnego wnioskach. W szczególności nie rozstrzygnięto, czy przysługuje im przymiot strony w postępowaniu. Zakwestionowali ponadto prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 kwietnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (§ 2), tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa.
Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 K.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Instytucja procesowa uregulowana w cytowanym przepisie, służy ochronie strony przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ona ponieść w wyniku dalszego wykonywania decyzji. Należy jednak zaznaczyć, że zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia (na wniosek lub z urzędu) prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.
Przesłanka pozytywna wstrzymania wykonania decyzji w toku wznowionego postępowania została zdefiniowana przy użyciu pojęć niedookreślonych: "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania". Wyjaśnić należy, że zaistnienie tej przesłanki oznacza, że konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć jednak charakter ścieśniający (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12, CBOSA).
Przesłanką negatywną do wstrzymania wykonania decyzji, jest określony w art. 146 § 1 K.p.a. upływ terminów przedawnienia uchylenia decyzji. Jego wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Takiej przeszkody do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie stanowią natomiast przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., gdyż ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy, a na tym etapie postępowania ich stwierdzanie byłoby przedwczesne (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 135/09, CBOSA). Przesłanka zawarta w art. 146 § 2 może znaleźć zastosowanie dopiero po wyjaśnieniu sprawy, gdyż wówczas można stwierdzić, czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego i konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.
W sytuacji, gdy strona domaga się wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie, badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. W dalszym ciągu, obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jej własny interes prawny (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, CBOSA).
Wymaga ponownego podkreślenia, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nr "[...]" z dnia 24 kwietnia 2014 r., gdyż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją i w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Organ odwoławczy, oceniając postanowienie Starosty "[...]"z dnia 17 kwietnia 2015 r., uznał zaś jedynie, że niedostatecznie wyjaśniona została kwestia istnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ocenił natomiast kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji pierwotnej w wyniku wznowienia postępowania. Nie ustosunkował się też do przedwczesnej oceny organu pierwszej instancji o zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a.
W konsekwencji powyższego, Wojewoda błędnie ograniczył się do nakazania organowi pierwszej instancji zbadania tylko kwestii istnienia przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że ta decyzja zostanie uchylona. Wojewoda w ogóle nie ocenił kontrolowanego postanowienia w tym zakresie. Odwołał się jedynie do decyzji Wojewody "[...]"z dnia 6 lipca 2015 r., uchylającej decyzję Starosty "[...]"z dnia 21 kwietnia 2015 r., w której wskazano na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ zarzucił, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano ustaleń przepisów, o których mowa w art. 3 pkt 20 i nie przeanalizowano wpływu regulacji w nich zawartych na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wokół projektowanych siłowni wykorzystujących siłę wiatru.
Organ drugiej instancji wskazał, że do takich przepisów należy w szczególności rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Jednocześnie stwierdził, że w oparciu o przedłożony materiał dowodowy nie można wykluczyć zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Badając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu organ musi zaś ocenić, czy istnieje hipotetyczny związek między zarzuconą wadliwością a decyzją, polegający na ustaleniu, że o ile taka wadliwość miałaby miejsce, to w wyniku wznowienia postępowania decyzja zostanie uchylona.
Wywody, zawarte w zaskarżonym postanowieniu są zaś w tym zakresie niewystarczające. Wstrzymanie wykonania decyzji powinno być bowiem traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika zaś w żaden sposób wstępna ocena organu, że istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja z dnia 24 czerwca 2014 r., zostanie uchylona. Takiej podstawy nie stanowi z całą pewnością stwierdzenie, że nie można wykluczyć zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem samo stwierdzenie zaistniałych wad w postępowaniu nie uprawdopodabnia, że decyzja zostanie uchylona.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy oceni legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przepisów regulujących tę kwestię.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.