Uzasadnienie
W dniu 1 lipca 2015 r. K. N. reprezentująca A Sp. jawna z siedzibą w [...] złożyła w Starostwie Powiatowym w Nysie zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania hali gospodarczo-magazynowej do przygotowania w postaci zwiększenia produkcji karmy służącej dla norek z ilości 26,28 ton/rok do 2000 ton/rok. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt budowlany, w którym znajduje się m.in. ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia 9 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów w ilości ok. 2000 ton/rok.
Postanowieniem z 29 lipca 2015 r. Starosta Nyski na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dostarczenie:
- 1) ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem, tj. zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok na halę gospodarczo-magazynową - przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok,
- 2) wyjaśnienia dot. nr ewidencyjnego działki, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.
Jednocześnie organ poinformował inwestora, że ww. dokumenty należy dostarczyć do 28 sierpnia 2015 r., dodając, iż nieuzupełnienie wskazanych braków spowoduje wniesienie sprzeciwu, w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na powyższe postanowienie pełnomocnik inwestora pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wskazał, że obiekt którego dotyczy zgłoszenie zlokalizowany jest na działce nr a i właściwy numer działki to a. W dniu 26 sierpnia 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika inwestora, w którym odnosząc się do wymogu przedłożenia dokumentu w postaci ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem stwierdził, że nie jest to konieczne. Pełnomocnik wyjaśnił, że zwiększenie zdolności produkcyjnej do 2000 ton/rok nie wpłynie na emisje zanieczyszczeń. Poza tym ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia 7 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów w ilości ok. 2000 ton/rok obejmuje zdolność produkcyjną dokładnie taką jaka jest przewidziana w zgłoszeniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Zauważył, że skoro uprzednio była sporządzona ocena dla takiego przedsięwzięcia, to nie ma potrzeby przedkładania nowej decyzji, gdyż przedmiot dotychczas wydanej decyzji jest ten sam. Ponadto pełnomocnik inwestora poinformował, że po otrzymaniu postanowienia Starosty Nyskiego wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem. Wobec tego wniósł o prolongatę terminu do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia.
Starosta Nyski decyzją z 31 sierpnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej na halę gospodarczo-magazynową, przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok na nieruchomości położonej w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, uzasadniając rozstrzygnięcie nieuzupełnieniem przez inwestora zgłoszenia, zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. Przy czym zauważył, iż według art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Starosta Nyski podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora podniósł, że Starosta Nyski bezzasadnie nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o decyzję Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnotował, że zwiększenie zdolności produkcyjnej do 2000 ton na rok nie wpłynie w żaden sposób na emisję zanieczyszczeń powietrza oraz hałasu, co potwierdza sporządzony na tę okoliczność raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko pn.: "Budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów". Ponadto inwestor zaznaczył, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, stąd dowolne i nieuzasadnione było uznanie przez organ, że istnieje taka potrzeba.
Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...], opartą na treści art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego. W uzasadnieniu, po szczegółowym zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej jest zgodna z prawem. Następnie przywołał treść art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dołączyć m.in. w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Podał, że na mocy art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie zaś z § 3 pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie niniejszej niż 50 ton na rok. W odniesieniu do tego organ odwoławczy wywiódł, że Starosta Nyski słusznie wezwał inwestora o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dotyczącego wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Decyzja taka może bowiem określać warunki dotyczące ochrony środowiska dla już istniejącego obiektu budowlanego, a nie jak w przypadku załączonej kopii decyzji dla projektowanego obiektu budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił, że skoro inwestor nie uzupełnił, w określonym terminie, brakujących dokumentów, to Starosta zobligowany był do wniesienia sprzeciwu. Nadto Starosta nie miał możliwości przesunięcia terminu na dokonanie uzupełnienia zgłoszenia. Wojewoda także zauważył, że inwestor ma prawo do ponownego dokonania zgłoszenia, co w sytuacji złożenia kompletnego zgłoszenia powinno skutkować jego przyjęciem. Poza tym wskazał, że organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż inwestor będzie wykonywał prace budowlane, ponieważ ta okoliczność nie wynika z załączonej do zgłoszenia dokumentacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podniesiono zarzuty naruszenia:
- - prawa materialnego, a to art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na skarżącego, jako inwestora, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania o przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację spornego przedsięwzięcia, pomimo istnienia decyzji Burmistrza [...] z 7 września 2012 r., nr [...];
- - prawa procesowego, a to art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego polegającego na uznaniu, iż organ wyznaczając stronie termin do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie nie musi mieć na względzie realnej możliwości dochowania tego terminu, co skutkowało wyznaczeniem terminu niemożliwego i zgłoszeniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu ponowił argumentację zawartą w piśmie skierowanym do Starosty Nyskiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. oraz w odwołaniu akcentując, że w związku z wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie istniała potrzeba przy zgłoszeniu zmiany użytkowania dokonanej w zakresie przedsięwzięcia, co do którego była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko żądania, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przedłożenia kolejnej decyzji w tym przedmiocie. Skoro przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, co do którego dokonano zgłoszenia, to nie istniała konieczność przeprowadzania takiej oceny i uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie zachodziły również podstawy do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą żadnych skutków w zakresie robót budowlanych.
Nadto skarżący zarzucił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny, w zależności od tego, jaki jest przedmiot dokumentacji, która została zakwalifikowana jako brakująca. Tymczasem Starosta Nyski wyznaczył inwestorowi nierealny termin, który z uwagi na procedurę administracyjną, nie mógłby zostać zachowany, z czego organ z pewnością zdawał sobie sprawę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Burmistrza [...] z dnia 26 stycznia 2016 r. na okoliczność, że nie istnieje konieczność uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie ma potrzeby zmiany tej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. złożył kolejny wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 czerwca 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości dodając, że kwestia "niezgodności" z decyzją z września 2012 r., zarzucanej przez organ, nie została dostatecznie wyjaśniona w rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w poddanym kontroli Sądu postępowaniu administracyjnym stanowił art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. - nadal zwanej Prawem budowlanym). Stosownie do treści ust. 2 ww. przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
- 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
- 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
- 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.
Według ust. 4 art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Po myśli ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Na podstawie ostatnio przywołanego art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wydana została decyzja Starosty Nyskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 28 października 2015 r. Organy obu instancji uznały bowiem, że skoro zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w myśl § 3 pkt 92 rozporządzenia zgłoszone przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, więc należało wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia dotyczącego wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na jej realizację.
Poza tym, w ocenie Wojewody, decyzja taka może "określać warunki dotyczące ochrony środowiska dla już istniejącego obiektu budowlanego, a nie jak w przypadku załączonej kopii decyzji dla projektowanego obiektu budowlanego". Tym samym organ odwoławczy uznał, że nie ma w sprawie znaczenia okoliczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko i wydania przez Burmistrza [...] decyzji z dnia 7 września 2012 r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia, pn.: "Budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów", w której stwierdzono, że w opisanej hali przetwarzane będą poubojowe produkty pochodzenia zwierzęcego w ilości około 2000 ton/rok (pkt 1. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia).
W tym względzie należy wskazać, że w myśl art. 71 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a zgodnie z ust. 2 art. 71 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Natomiast art. 72 ustawy w ust. 1 wymienia rodzaje decyzji, które poprzedzone są wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 119, poz. 804) w art. 72 ustawy dodany został ust. 1a, wedle którego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Natomiast po myśli ust. 5 art. 72 ustawy w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. W świetle ostatnio przytoczonego przepisu przyjdzie zauważyć, że intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było doprowadzenie do jednorazowego przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, stąd wprowadzono generalną regułę, zgodnie z którą w trakcie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest tylko raz. Jednakże, ze względu na zmianę stosunków społeczno-gospodarczych oraz długotrwałość procesów inwestycyjnych związanych z oddziaływaniem na środowisko ustawodawca wprowadził możliwość kilkakrotnej oceny wpływu na środowisko przedsięwzięcia, o czym przesądził w art. 61 ustawy. I tak, w ust. 1 tego przepisu postanowiono, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach:
- 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust.
- 1. Trzeba dostrzec, że przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, czyli ułatwić ocenę, czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnych decyzji upoważniających do jego realizacji. Wobec tego w art. 61 ust. 1 ustawy określono, w ramach jakich postępowań administracyjnych ocena oddziaływania jest przeprowadzana. Na zasadzie tego przepisu dla tego samego przedsięwzięcia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzone więcej niż raz, jednak stosownie do treści pkt 2 tego przepisu w przypadku wydawania, na podstawie Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych oraz na podstawie przepisów szczególnych wymienionych w komentowanej normie prawnej decyzji zezwalających na realizację wskazanych w nich przedsięwzięć, postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie tylko, jeżeli:
- 1) taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem;
- 2) organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 3) konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy - w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy).
Przyjdzie również dostrzec, że przepisy art. 82 - 85 ustawy określają niezbędne elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według art. 82 ust. 1 ustawy, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ m.in. określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (lit. a) oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (lit. c). Jak wynika natomiast z przepisu art. 80 ust. 1 ustawy przy wydawaniu wszystkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bierze się pod uwagę m.in. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.
Przedłożona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera ww. wymogi. Należy przy tym zauważyć, że postępowania, w których zostały wydane omówione decyzje, pozostają ze sobą w ścisłym związku. Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej przepisu art. 72 ust. 1a ustawy dodanego do tej ustawy z dniem 20 lipca 2010 r., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie Prawa budowlanego.
Ponadto trzeba też dodać, że zgodnie z treścią art. 86 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, następstwem prawnym przyjęcia takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że nie mogą one pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych. Jeżeli w przekonaniu organów któryś z elementów tego rozstrzygnięcia narusza prawo, nie mogą one przejść nad nimi do porządku dziennego, ale w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem muszą zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia, w oparciu o art. 97 § 1 K.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak: Krzysztof Gruszecki - Komentarz do art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, SIP LEX).
Powyższe prowadzi do wniosku, że stanowisko Wojewody jakoby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może określać warunki dla już istniejącego obiektu budowlanego, a nie dla projektowanego obiektu jest chybione, po pierwsze - z powodu, iż odbiega od stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący zgłosił zmianę użytkowania istniejącego obiektu, a nie projektowanego, po drugie - w świetle powyższych konstatacji - wymóg przedłożenia drugiej decyzji dla zamiaru zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie został rozważony w aspekcie wyżej omówionych uregulowań prawnych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które były prawnie doniosłe. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Zważywszy, że w kontekście art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji. Nie może ono być sformułowane ogólnikowo.
Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Jak wynika z kontroli niniejszej sprawy organy nie odniosły się w jakikolwiek sposób do stanowiska skarżącego, iż w sprawie nie ma potrzeby przedłożenia kolejnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Twierdzenie organu odwoławczego w tym zakresie jest arbitralne i gołosłowne. Tymczasem prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Poza tym, merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.
Mając zatem na względzie przedstawione powiązanie uregulowań Prawa budowlanego i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przywołaną zasadę wynikającą z art. 8 K.p.a., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody podlega uchyleniu, ponieważ za zasadny uznać należało zarzut skarżącego w zakresie błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia czy w ogóle zgłoszenie inwestora dotknięte było brakiem w postaci niedołączenia spornej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem Sądu, trzeba również nadmienić, że fakt dokonania z dniem 20 lipca 2010 r., na podstawie ustawy z dnia 21 maja 2010 r. zmiany ustawy polegającej na rozszerzeniu art. 72 ust. 1 o regulację dodanego ustępu 1a, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonanie m.in. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, pozwala przyjąć, iż wynikające z art. 86 ustawy związanie innego organu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się również do sytuacji, o której mowa w art. 72 ust. 1a ustawy, chyba że zaistnieje sytuacja, o której mowa w omówionym wyżej art. 61 ustawy.
Sąd nie dopuścił na rozprawie wnioskowanych dowódów, gdyż przedstawione w nich racje pozostały bez wpływu na stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu.