Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. S. (S.) (dalej też: strona, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika B. S., było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.40.1635.2019.gr utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 24 czerwca 2019 r. nr GN.6830.6.2015.KS odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.
Wydanie tych postanowień nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
J. S., reprezentowany przez żonę B. S. złożył w dniu 26. czerwca 2013 r. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr h o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] z działkami stanowiącymi własność osób trzecich a oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami: a, b, c, d, e, f i g. We wniosku wskazano, że ponieważ właścicielem jednej z działek (f) jest Wójt Gminy [...] to organ podlega wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. od rozpatrzenia sprawy.
Postanowieniem z dnia 30. września 2013 r. SKO w Opolu wyznaczyło do załatwienia sprawy o rozgraniczenie Wójta Gminy Skoroszyce.
Postanowieniem z dnia 21. października 2013 r. Wójt Gminy Skoroszyce wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości i do daty wniesienia skargi sądowoadminstracyjnej nie zakończył go wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty.
J. S. wnioskiem z dnia 24. maja 2019 r. wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 24. czerwca 2019 r. Wójt Gminy Skoroszyce działając na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego (Karta-896 akt administracyjnych).
Zażalenie na to postanowienie złożył w dniu 3. lipca 2019 r. J. S. SKO w Opolu zaskarżonym postanowieniem z dnia 29. grudnia 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 98 § 1 K.p.a. podkreślając, że organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Dodał, że wbrew oczekiwaniu strony w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., i organ I instancji oceniał zasadność wniosku o zawieszenie w granicach wyznaczonych przepisem art. 98 § 1 K.p.a.
W skardze sądowoadministracyjnej wniesionej w dniu 22. lutego 2023 r. J. S. wniósł o uchylenie postanowienia SKO w Opolu z dnia 29. grudnia 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie I instancji z dnia 24. czerwca 2019 r. i "uwzględnienie skargi w całości, przekazanie sprawy do prawnego rozpatrzenia i zawieszenie postępowania administracyjnego ponieważ odnaleziono dokumenty geodezyjne dotyczące działek nr g i i". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że organy nie analizowały dokumentów wykazujących zmiany stanu prawnego nieruchomości, które mają być rozgraniczane, między innymi dotyczy to działek g, f i a i opieszałość organu odwoławczego w prowadzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania G. W., E. W., W. G., K. K., K. K., B. J., M. J., D. S., A. S., W. D. i F. D., nie zajęli w sprawie żadnego stanowiska procesowego mimo doręczenia im odpisów skargi i odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej zawarte ale Sąd administracyjny rozpoznaje skargę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) dalej jako: "P.p.s.a.", kontrola legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wykazała naruszenie prawa, którego stopień uzasadniał uchylenie powyższego orzeczenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.
W rozstrzyganej sprawie sądowoadministracyjnej, istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje stronie skarżącej zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz 2000, dalej: K.p.a.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10. kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a.
Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zatem obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem Sądu, odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 K.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 - nowelizację art. 101 § 3 K.p.a. czyniłaby zbędną.
Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności przy wykładni funkcjonalnej tego przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej.
Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Uzasadnienia powyższego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Odnośnie do zasady szybkości postępowania rozpatrywana sprawa administracyjna jest negatywnym przykładem, lecz w granicach sprawy Sąd nie może oceniać zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego nazwanego przez stronę "opieszałością i przetrzymywaniem sprawy bez uzasadnienia". Z petitum skargi wynika, że strona zaskarżyła jedynie postanowienie SKO w Opolu z 29 grudnia 2022 r. W związku z brzmieniem art. 6 P.p.s.a. Sąd może pouczyć stronę, że zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania mogą być przedmiotem skargi o ile zostały poprzedzane ponagleniem o jakim stanowi art. 37 K.p.a., jeżeli organ nie załatwia sprawy w terminie i nie zawiadamia o przyczynach zwłoki (art. 35-36 i art. 38 K.p.a.).
Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika natomiast by strona skorzystała z instytucji ponaglenia. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że działka nr h graniczy ponadto z działkami nr 407 i 421, których właściciele z niewiadomych względów nie są objęci postępowaniem organu I instancji o rozgraniczenie.
Z tych względów Sąd orzekł w pkt 1 i 2 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. tylko w zakresie zaskarżonego postanowienia SKO w Opolu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, i nie mógł wyrokować w przedmiocie przewlekłości postępowania.
Reasumując, na pytanie, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, Sąd udziela odpowiedzi negatywnej. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1501/17; z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 987/17; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1640/18, z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17). W realiach sprawy, jeżeli skarżący odwołał się od postanowienia organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania, to SKO w Opolu winno stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Natomiast obowiązkiem organu I instancji jest niezwłoczne podjęcie czynności i prowadzenie postępowania celem załatwienia wniosku strony.