Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 112/17

Uzasadnienie

Przedmiot skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2017 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu mieszkalnego nr [...].

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Skarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W wyniku interwencji S. B., dotyczącej nieprawidłowo działającej instalacji wentylacyjnej w jego mieszkaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], o czym zawiadomił pismem z dnia 7 marca 2013 r. strony postępowania, tj. S. B. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową w [...].

W toku postępowania organ przeprowadził kontrolę dokumentów ww. budynku mieszkalnego, w tym protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 kwietnia 2012 r. i opinii kominiarskiej z dnia 3 lutego 2011 r., z których wynikały nieprawidłowości działania wentylacji w lokalach. Nadto, w dniu 4 kwietnia 2013 r. organ przeprowadził oględziny w mieszkaniu nr [...], w wyniku których stwierdzono istnienie odwrotnego ciągu w kratce wentylacji wywiewnej w kuchni tego lokalu. Odnotował oświadczenia M. i S. B., którzy podali do protokołu, że ciąg wentylacji zakłócany jest przez wentylator mechaniczny, zainstalowany na sąsiadującym przewodzie wentylacyjnym, który obsługuje pomieszczenia łazienek i wc.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. organ umorzył postępowanie, uznając, że w mieszkaniu nr [...] nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na stan techniczny całego budynku, a budynek nie narusza wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dopisek Sądu)), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Na skutek odwołania wniesionego przez S. B., powyższa decyzja została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia dodatkowej kontroli celem ustalenia istnienia zagrożeń wynikających ze stanu technicznego budynku i przez to nierozważenie możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego stosownie do art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 - dopisek Sądu), dalej przywoływanej jako Prawo budowlane.

W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2013 r. ekspertyzy technicznej odnoszącej się do szczelności przewodów kominowych w budynku objętym postępowaniem i prawidłowego podłączenia do nich urządzeń wentylacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wentylacji mechanicznej na funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej w odniesieniu do mocy i czasu pracy zainstalowanych wentylatorów dachowych.

Po przedłożeniu w dniu 30 stycznia 2014 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji mechanicznej" opracowanej przez G. M., organ przeprowadził w dniu 28 lutego 2014 r. oględziny obiektu, w toku których dokonano pomiarów sprawdzających oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Następnie, decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. Prawa budowlanego nakazał Spółdzielni usunięcie w terminie do 31 lipca 2014 r. nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...] poprzez:

1. 1) montaż na dachu budynku regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości bądź wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszającej ilość wywiewanego powietrza w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej),
2. 2) wyregulowanie strumienia wywiewnego w pionie lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do wartości 30 m3/h w oddzielnym wc, a w łazience do 50 m3/h.

Odwołania od ww. rozstrzygnięcia wnieśli S. B. i M. B. zarzucając, że w decyzji nie został nałożony na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] pełny zakres prac.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r., nie uwzględnił odwołań i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania oraz odnotował, że pismem z 13 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji przekazał informację o wykonaniu obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...], która przedłożyła opinię kominiarską z dnia 22 maja 2014 r., wskazującą, iż przepływy powietrza w przedmiotowym budynku są zgodne z wymaganiami wynikającymi z Polskiej Normy PN-83/B-03430. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obciążają podmioty wskazane w art. 61 tej ustawy, a decyzje mają charakter związany.

Zdaniem organu, dokonane w sprawie ustalenia, potwierdzone ekspertyzą techniczną G. M. wykazały, że problemy z wentylacją lokali mieszkalnych w obiekcie są następstwem zmiany przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu, np. kosztów ciepła oraz wymiany stolarki okiennej w mieszkaniach na nową szczelną, a w większości bez nawiewników. Powtarzając treść wniosków z "Ekspertyzy technicznej", odnośnie trzykrotnego przekroczenia normatywnego wydatku powietrza wywiewanego z pomieszczeń wc i łazienki oraz przyczyn występowania ciągu wstecznego w kominie wentylacji grawitacyjnej w postaci braku powietrza nawiewanego, nadmiernej wielkości strumienia powietrza wywiewanego oraz rozregulowania przepływów na kratkach wywiewnych, organ odwoławczy uznał, że ustalenia stanu faktycznego uprawniały organ pierwszej instancji do stwierdzenia, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w konsekwencji - do wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i określenia w niej zakresu stwierdzonych nieprawidłowości oraz terminu ich likwidacji.

Według organu, oznaczało to, że wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonanymi czynnościami i wyjaśnieniami stanu faktycznego, tym bardziej, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zgłosiła usunięcie nieprawidłowości i przedłożyła opinię kominiarską wskazującą, iż przepływy powietrza są zgodne z wymogami.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, M. i S. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 529/14, uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd stwierdził, że skontrolowane akty wydane zostały z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wedle Sądu, postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd potwierdził, że materialnoprawną podstawą działania organów w sprawie był, zastosowany przez organy, przepis art. 66 ust. 1 Prawo budowlanego, według którego, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zaakcentował, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego ma doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, to rolą organu nadzoru budowlanego było należyte ustalenie stanu faktycznego, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązkiem organu było też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, co umożliwi stwierdzenie, czy zaktualizowały się przesłanki obligujące organ do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Równocześnie Sąd przyjął, że nałożone obowiązki mogą obejmować usunięcie nieprawidłowości dotyczących samego obiektu, gdyż przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w obiektach. Równocześnie w przekonaniu Sądu, nie wyklucza to nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Zakresem omawianego przepisu objęta jest bowiem również sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu zwrotnego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali.

W ocenie Sądu, ze wskazanego wyżej obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji nie wywiązał się należycie, a organ odwoławczy zaakceptował bezkrytycznie to wadliwe działanie.

W toku rozpoznawania sprawy nastąpiło zawężenie zakresu prowadzonego postępowania, które wszak zostało wszczęte "w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego". Ustalenia organu w niniejszej sprawie skoncentrowane zostały w istocie na przewodach wentylacyjnych obsługujących pion łazienek, wc oraz kuchni. Zatem, nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy.

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, dnia 15 czerwca 2015 r. organ powiatowy dokonał oględzin w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Przeprowadzono pomiary wymiany powietrza w pomieszczeniu kuchni, łazienki i ubikacji lokalu mieszkalnego nr [...] za pomocą anemometru skrzydełkowego, udostępnionego przez mistrza kominiarskiego A. B. Podano, że zgodnie z pomiarami ciąg zwrotny wynosił:

1. 1) w kuchni: 1,10 m/s przy otwartych oknach; 0,18 m/s przy rozszczelnieniu okien; - 1,01 m/s (ciąg zwrotny) przy zamkniętych oknach;
2. 2) w łazience: 2,40 m/s przy otwartych oknach; 1,96 m/s przy rozszczelnieniu okien; 1,52 m/s przy zamkniętych oknach;
3. 3) w ubikacji: 2,23 m/s przy otwartych oknach; 2,08 m/s przy rozszczelnieniu okien; 2,05 m/s przy zamkniętych oknach.

Dodatkowo organ powiatowy podczas oględzin dokonał pomiarów anemometrem udostępnionym przez S. B., których wyniki są następujące:

1. 1) w kuchni: 0,8 m/s przy otwartych oknach; 0,2 m/s przy rozszczelnieniu okien; - 0,8 m/s (ciąg zwrotny) przy zamkniętych oknach;
2. 2) w łazience: 2,4 m/s przy otwartych oknach; 2,4 m/s przy rozszczelnieniu okien; 2,1 m/s przy zamkniętych oknach;
3. 3) w ubikacji: 2,3 m/s przy otwartych oknach; 2,2 m/s przy rozszczelnieniu okien; 2,1 m/s przy zamkniętych oknach.

W trakcie oględzin stwierdzono również, że do przedmiotowego budynku prowadzą dwa wejścia: jedno główne od strony frontowej budynku, drugie od strony tylnej. Stwierdzono, że oba wejścia posiadają ślusarkę aluminiową, a ślusarka okienna nie posiada możliwości otwierania. Ponadto ustalono, że oba wejścia posiadają wewnątrz wygrodzenie z drugimi drzwiami. W wydzielonych pomieszczeniach ww. drzwiami nie stwierdzono urządzeń umożliwiających wentylację. Klatka schodowa od korytarza lokali w pionie mieszkań nr [...],[...] i [...] wydzielona jest przepierzeniem metalowo-szklanym i drzwiami metalowo-szklanymi. Klatka schodowa posiada stolarkę okienną drewnianą. Okna na klatce nie posiadają urządzeń typu "napowietrzniki", stolarka na klatce schodowej zaczyna się od półpiętra pomiędzy parterem a półpiętrem. U dołu klatki schodowej jest zejście do piwnicy budynku zamykane drzwiami metalowymi, natomiast na górze jest wejście na dach (właz).

Na klatce schodowej nie stwierdzono istnienia innych urządzeń wentylacyjnych. Organ podał, opierając się na oświadczeniu M. B., że w latach 1995-2000 dokonano wymiany pionów przeszklonych klatki schodowej (które posiadały na każdym półpiętrze otwieralne okienka) na ścianę z obecną stolarką okienną. Organ powiatowy ustalił również, że pomieszczenia piwniczne nie posiadają otworów wentylacji wywiewnej oprócz pomieszczenia rozdzielni. Kratki wywiewne są tam w ścianach zewnętrznych. Pomieszczenia piwniczne posiadają w ścianach zewnętrznych stolarkę okienną drewnianą otwieralną w miejscach wspólnych i w komórkach lokatorskich, do których dostęp mają poszczególni lokatorzy. Piony wentylacji mechanicznej schodzą do poziomu pomieszczeń piwnicznych, gdzie od dołu zabezpieczone są klapami. W pomieszczeniu wózkowni ww. klapa była uszkodzona i leżała na posadzce. Komin murowany wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenia kuchni w pionie lokalu nr [...] ponad dachem posiada widoczne spękania tynków, komin z wentylacją mechaniczną obsługujący wentylację pomieszczenia łazienki i pomieszczenia ubikacji w pionie lokalu nr [...] posiada urządzenie mechaniczne umożliwiające regulację przepływu powietrza.

W trakcie oględzin stwierdzono również, że na posadzkach w częściach wspólnych pomieszczeń piwnicznych znajdują się ślady wilgoci. Na dachu stwierdzono osiem kominów wentylacji mechanicznej i dziewięć kominów wentylacji grawitacyjnej (siedem niskich i dwa wysokie). Przed wejściem do pomieszczenia zsypu z zewnątrz wykonane zostało odwodnienie chodnika dochodzącego do wejścia zsypu.

S. B. wniósł do organu powiatowego o sprawdzenie wpływu tego odwodnienia na stan zawilgocenia przedmiotowego budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził 8 lipca 2015 r. oględziny w sprawie utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których sprawdzono za pomocą płomienia z zapalniczki ciąg powietrza w mieszkaniach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ustalono, że we wskazanych mieszkaniach płomień nie odchylał się lub odchylał się minimalnie w kierunku kratki, gdy okna były zamknięte, natomiast przy otwartych oknach przedmiotowych lokali płomień z zapalniczki odchylał się w kierunku kratki.

Postanowieniem z 15 lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2015 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku (dotyczącej wszystkich wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz tzw. części wspólnych tj. klatki schodowej i piwnic). Organ powiatowy wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (z wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których zastosowanie doprowadzi do zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowania obiektu, w odniesieniu do wymogów, jakie muszą spełniać.

Wymagana ekspertyza, sporządzona przez inż. G. M., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych oraz inż. W. P. wpłynęła do siedziby organu powiatowego 30 października 2015 r. (a następnie została uzupełniona "Erratą" przedłożoną 22 grudnia 2015 r.). Wynika z opracowań tych, że od roku 1983 budynek sukcesywnie przechodził szereg modernizacji, które mogły mieć wpływ na funkcjonowanie wentylacji. Wskazano na takie działania jak: wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych, ograniczenie czasu pracy wentylacji mechanicznej wywiewnej, wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych w poszczególnych mieszkaniach, wymiana kratek wentylacyjnych i wywiewników w lokalach, docieplenie budynku. Zdaniem autorów ekspertyzy, zgłaszane problemy z wentylacją lokali "mogą być następstwem zmian przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu (np. kosztów ogrzewania), jak i wymiany przez użytkowników mieszkań stolarki okiennej na nową szczelną, w większości przypadków bez nawiewników.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 stycznia 2016 r., nr [...], nakazano Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w terminie do 30 kwietnia 2016 r. usunąć nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...], poprzez: 1) wymienienie istniejących kratek wywiewnych zabudowanych w pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) lokali mieszkalnych na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy ¢ [fi] 100 mm;

1. 2) doposażenie istniejącej w lokalach mieszkalnych stolarki okiennej (okna i drzwi balkonowe) w urządzenia nawiewne o sumarycznym wydatku powietrza nawiewanego w ilości 150 m3/h/lokal mieszkalny;
2. 3) wyregulowanie strumienia powietrza usuwanego za pomocą wentylatora dachowego do wartości 560 m3/h, za pomocą istniejącej przepustnicy regulacyjnej;
3. 4) wyregulowanie zamontowanych w pomieszczeniach sanitarnych (wc, łazienka) lokali mieszkalnych zaworów wywiewnych na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: w pomieszczeniach wc - 30 m3/h, w pomieszczeniu łazienki - 50 m3/h (po wykonaniu regulacji nawiewnik należy zaplombować np. lakierem, w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów);
4. 5) wykonanie pomiarów skuteczności instalacji wentylacji grawitacyjnej sprawdzając kierunek przepływu powietrza oraz wielkość strumienia przepływającego przez kratkę powietrza mając na względzie, że prawidłowa ilość powietrza wentylacyjnego, w warunkach normatywnych, powinna wynosić 70 m3/h;
5. 6) poinstruowanie lokatorów poprzez wywieszenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń w budynku o sposobie prawidłowej eksploatacji instalacji wentylacyjno-wywiewnej. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, dotyczące niesprawnego działania wentylacji, wobec czego konieczne okazało się zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli S. B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. W wyniku ich rozpatrzenia OWINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy, ograniczając się wyłącznie do poszczególnych lokali mieszkalnych. Podniósł również wątpliwości co do rzetelności ekspertyzy, na której organ powiatowy oparł zaskarżoną decyzję.

W toku kolejnego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] o uzupełnienie ekspertyzy z października 2015 r. o ocenę funkcjonowania wentylacji w poszczególnych lokalach mieszkalnych i częściach wspólnych budynku, tj. klatki schodowej i piwnic - najpóźniej do 8 lipca 2016 r.

Żądana ekspertyza wraz pismem z 10 sierpnia 2016 r. została przesłana do organu powiatowego jako "Ekspertyza techniczna z sierpnia 2016 r." Organ zaznaczył, że w rzeczywistości była to poprzednio złożona ekspertyza z października 2015 r., uzupełniona o ocenę stanu technicznego pomieszczeń pomocniczych budynku.

W ekspertyzie tej wskazano, że "w pomieszczeniach piwnicznych istnieje jedna kratka wentylacji grawitacyjnej wywiewnej o wymiarach 140 x 210 mm, obsługująca pomieszczenie węzła cieplnego (inwestycja czerwiec-listopad 2015) oraz kanał wentylacji grawitacyjnej nawiewnej typu "Z" z zabudowaną kratką wentylacyjną.

W dniu wykonywania ekspertyzy stwierdzono brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych. Jest to wentylacja technologiczna pomieszczenia węzła cieplnego, która nie ma wpływu na pozostałą część budynku. Jedyne elementy instalacji wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej znajdujące się w pomieszczeniach piwnicznych to zaślepienia pionów wentylacji mechanicznej oraz czystki przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej. Wszystkie zabudowane w piwnicy elementy wentylacji są w stanie technicznym dobrym." Autorzy ekspertyzy wyjaśnili również, że "w obrębie klatki schodowej oraz korytarzy stwierdzono brak wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Wentylacja tych pomieszczeń, zgodnie z dokumentacją projektową, odbywa się pośrednio poprzez pomieszczenia suszarni oraz przez infiltrację spowodowaną rozszczelnieniem stolarki okiennej oraz drzwiowej.

Jednocześnie w budynku nie zauważono żadnych oznak nieprawidłowego funkcjonowania takiego systemu wentylacji (wilgoć, pleśń, czy też nieprzyjemny zapach)." W ocenie zawarto również wskazanie, że "w obrębie komory wsypowej znajdują się dwie kratki wentylacyjne o wymiarach 140 x 210 mm zabudowane na przewodach kominowych wentylacji grawitacyjnej, jak i odrębna instalacja wentylacji grawitacyjnej rury zsypowej, zabudowana w pomieszczeniu szybu zsypowego na ostatniej kondygnacji budynku (pomieszczenie sąsiadujące z pomieszczeniem maszynowni dźwigów osobowych). Zaznaczono, że wszystkie opisane elementy wentylacji szybu zsypowego oraz pomieszczenia komory wsypowej są w stanie technicznym dobrym." Odnośnie pomieszczenia maszynowni dźwigu autorzy ekspertyzy podali, że znajdują się tam "dwie kratki wentylacji grawitacyjnej o wymiarach 140 x 2010 mm wykonane na przelot przez ścianę zewnętrzną. W żaden sposób nie są powiązane z systemem wentylacji budynku, a ich przeznaczeniem jest wentylacja technologiczna pomieszczenia.

Na jednym z otworów wentylacyjnych stwierdzono brak kratki wywiewnej, dlatego uznali, że kratkę taką należy uzupełnić, pozostałe elementy instalacji wentylacji są w stanie dobrym." Wyjaśniono również, że "na każdej kondygnacji, z wyjątkiem poziomu parteru oraz piwnic znajduje się pomieszczenie suszarni. Każde z pomieszczeń wyposażone jest w instalację wentylacji grawitacyjnej, złożoną z przewodu kominowego oraz kratki o wymiarach 140 x 2010 mm. Stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Poza instalacją wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń suszarni nie występuje w części wspólnej kondygnacji powtarzalnych żaden inny sposób wentylacji. Wszystkie elementy instalacji wentylacji pomieszczeń suszarni są w stanie dobrym." W części "wnioski z inwentaryzacji" zawarto ocenę, że "po dokonaniu inwentaryzacji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów wentylacyjnych magistralnych i wentylatorów w przedmiotowym budynku, a jednym mało istotnym brakiem, ze względu na technologię pomieszczenia, jest brak kratki wywiewnej w pomieszczeniu maszynowni dźwigu."

W dalszej części ekspertyzy wyjaśniono, że "nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji wentylacji zarówno mechanicznej, jak i grawitacyjnej występujące w lokalu mieszkalnym nr [...] wynikają z nieprawidłowej eksploatacji instalacji przez właściciela lokalu mieszkalnego (samowolna regulacja przepływu powietrza na kratkach wywiewnych instalacji wentylacji mechanicznej, szczelne zamykanie okien, niekorzystanie z systemu mikrowentylacji). Ponadto odnotowano, co wynika z protokołów przeglądów kominiarskich, czy też regulacji instalacji, iż właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] nigdy nie zezwolił na prawidłowe przeprowadzenia pomiarów w obrębie jego lokalu mieszkalnego, gdyż: 1) w trakcie pomiarów okna zamykane były szczelnie, 2) zgoda na pomiary przy maksymalnym otwarciu otworów wywiewnych.

Wobec powyższych ustaleń, decyzją z 28 października 2016 r. Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie w sprawie. Z treści uzasadnienia wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Zdaniem Powiatowego Inspektora, przedmiotowa wentylacja działa prawidłowo, a ciąg zwrotny w mieszkaniu nr [...] spowodowany jest brakiem dopływu powietrza do lokalu, ponieważ lokatorzy szczelnie zamykają okna, nie stosują funkcji mikrowentylacji i samodzielnie regulują kratki wentylacyjne. W ten sposób przewód wentylacji wywiewnej grawitacyjnej staje się kanałem czerpnym (nawiewnym) i kompensuje ilość powietrza usuwanego z budynku za pomocą wentylacji mechanicznej wywiewnej. Organ powiatowy dowodził, że założenia projektowe przedmiotowego budynku zakładały wentylację szczelinową (infiltracyjną) poprzez przenikanie powietrza do pomieszczeń przez nieszczelności okien, drzwi i łącza ścian.

Na przestrzeni lat wykonano jednak liczne prace remontowe, takie jak wymiana stolarki okiennej w budynku na szczelną, wykonaną z PCV, wymiana stolarki drzwiowej w budynku, a także ocieplenie budynku. Prace te spowodowały doszczelnienie budynku, powodujące niewystarczająca ilość powietrza w budynku dla prawidłowego funkcjonowania systemu wentylacji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się S. B., w swoim odwołaniu, wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz ustalenie i ukaranie osób winnych nieprawidłowości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Zarzucił, że Powiatowy Inspektor zawęził przedmiot postępowania, skupiając się wyłącznie na działaniu wentylacji budynku, bez odniesienia się do stanu technicznego pozostałych części budynku. W ocenie odwołującego się, Powiatowy Inspektor nie wykonał zaleceń z decyzji organu drugiej instancji z dnia 29 kwietnia 2016 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odwołanie S. B. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...]. Kolejny raz stwierdził, utrzymaniu obiektów budowlanych poświęcony jest rozdział 6 Prawa budowlanego, gdzie w art. 61 ust. 1 wskazano, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Odnotował, że jeżeli w danej sprawie występują wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do usunięcia nieprawidłowości.

OWINB zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania organ powiatowy kilkukrotnie przeprowadzał oględziny oraz zgromadził kilka opinii kominiarskich i ekspertyz technicznych. Jednakże, przekonaniu organu odwoławczego, zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, zaś z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. Wywodził, że w świetle wszystkich zgromadzonych dowodów jedno jest pewne - w budynku występuje zjawisko ciągu wstecznego wentylacji grawitacyjnej, a Powiatowy Inspektor nie wyjaśnił zakresu jego występowania. Z akt wynika bowiem, że zjawisko to z pewnością występuje w dwóch lokalach - nr [...] i [...].

Nadto organ zauważył, że w lokalu nr [...] co prawda nie stwierdzono nieprawidłowości, jednak właściciel skarżył się na występowanie ciągu wstecznego wentylacji. OWINB podkreślił, że kontrole kominiarskie były przeprowadzane zazwyczaj przy rozszczelnionych oknach. Jedynie na wyraźne życzenie właścicieli lokali zamykano szczelnie okna - wówczas ciąg był zwrotny. Mimo tego Powiatowy Inspektor stwierdził, że wentylacja w budynku działa prawidłowo, a winą za powstawanie ciągu wstecznego wentylacji obarczył właścicieli lokali. Wojewódzki Inspektor dowodził, że wentylacja grawitacyjna powinna działać prawidłowo niezależnie od tego, czy w obiekcie zamontowana jest stolarka okienna i drzwiowa z PCV, czy też stolarka starego typu, posiadająca nieszczelności. Uznał za niedopuszczalne twierdzenie, że właściciele mieszkań mogą korzystać ze stolarki okiennej wyłącznie w trybie rozszczelnionym lub przy otwartych oknach, aby zapobiec wstecznemu działaniu wentylacji grawitacyjnej.

W konsekwencji, w przekonaniu OWINB, niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Nie dało ono bowiem odpowiedzi na pytanie o ciąg powietrza we wszystkich poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach. Argumentował organ, że wszystkie dowody wskazują na prawdopodobieństwo występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach mieszkalnych przy szczelnie zamkniętych oknach, jednak nie można przyjąć tej tezy i opierać się wyłącznie na analogiach i domniemaniach. Teza ta powinna zostać potwierdzona lub obalona za pomocą rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to tym istotniejsze, że w trakcie postępowania nie tylko odwołujący, ale również lokatorzy mieszkania nr [...] i [...] skarżyli się na występowanie ciągu wstecznego w ich lokalach. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie przeprowadził pomiarów ciągu we wszystkich lokalach w obiekcie przy szczelnie zamkniętych oknach.

Oznacza to, że Powiatowy Inspektor powinien zbadać działanie wentylacji grawitacyjnej w budynku nie tylko przy rozszczelnionej stolarce okiennej, ale również przy stolarce okiennej szczelnie zamkniętej. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne było umarzanie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że wentylacja w obiekcie wykazuje ciąg wsteczny.

Reasumując, OWINB uznał, jeżeli potwierdziłaby się teza, że przy szczelnie zamkniętych oknach w poszczególnych lokalach budynku występuje ciąg wsteczny, to oznacza to nieprawidłowo działającą wentylację grawitacyjną, która stanowi część wspólną budynku i którą należy doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. decyzję kasacyjną Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, alternatywnie o uchylenie decyzji w całości, gdyby Sąd doszedł do przekonania, iż nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie normy prawa materialnego - § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie faktu spoczywania na użytkownikach lokali obowiązków w zakresie zapewniania sprawności kanałów wentylacyjnych w użytkowanych przez nich lokalach, a co jednocześnie miało wpływ na wynik sprawy.

Nadto zarzuciła naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy i brak naruszeń przez tenże organ norm prawa procesowego nie dawał przesłanek do wydania orzeczenia kasatoryjnego,
2. 2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne i o jakie normy prawa doszedł do przekonania, że konieczna do ustalenia jest prawidłowość działania wentylacji przy oknach szczelnie zamkniętych, w sytuacji gdy z powszechnie obowiązujących norm a także z zasad prawidłowego użytkowania instalacji wentylacji wywieźć należy obowiązek doprowadzania do lokalu z zewnątrz odpowiedniej ilości powietrza, ażeby umożliwić wentylacji prawidłowe funkcjonowanie,
3. 3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez wzgląd na niewystosowanie do skarżącego pisma zawierającego w swojej osnowie pouczenia o tymże uprawnieniu,
4. 4. art. 28 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez brak ustalenia, czy odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji ma ustawowo przypisany interes prawny w niniejszym postępowaniu, a tym samym czy mógł skutecznie wnieść odwołanie, co jednocześnie mogło skutkować naruszeniem przez organ art. 127 § 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie odwołania niewniesionego przez stronę postępowania i jednoczesne naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikające z braku dokonania własnych ustaleń w tymże zakresie i polegające na scedowaniu wyjaśnienia tej kwestii na organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca w pierwszej kolejności zgodziła się z konstatacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wentylacja w budynku przy ul. [...] w [...] działa prawidłowo, ale tylko do czasu, gdy lokatorzy przestrzegają obowiązujących przepisów i dopuszczają odpowiednia ilość powietrza z zewnątrz do swoich lokali. Zaaprobowała ustalenia organu pierwszej instancji, że piony kominowe obsługujące instalację są szczelne i drożne, a urządzenia wymuszające ciąg w przewodach - mechaniczne wentylatory, zamontowane na dachu budynku w sposób prawidłowy - są sprawne. W tych okolicznościach skarżąca za wadliwe uznała uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji umarzającej postępowanie, ze względu na rzekome naruszenia przez ten organ art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W przekonaniu skarżącej, dokonano w sposób właściwy oceny materiału dowodowego, uwzględniwszy oczywiście przepisaną tymi normami swobodę organu w tym zakresie.

Organ pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy wskazał na wykonane przez uprawnione podmioty pomiary, jak i na zapisy Polskiej Normy PN-83/B-03430, z których wynika obowiązek dostarczania do lokalu powietrza z zewnątrz, tak aby wentylacja mogła działać prawidłowo. Zauważyła, że normy § 19 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków nakazują użytkownikowi lokalu zapewnianie sprawności technicznej i użytkowej kanałów wentylacyjnych i ich użytkowanie, bacząc na bezpieczeństwo i interesy pozostałych osób, do których lokali te kanały przylegają. Skarżąca zakwestionowała konieczność ponownego przeprowadzenie pomiarów ciągu wentylacji w lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach. W jej przekonaniu, powołane normy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków, czy też zapisy Polskiej Normy PN-83/B-03430 przeczą wprost temu stanowisku.

Skarżąca podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyjątkowo klarowny wyjaśnił sposób funkcjonowania wentylacji: wentylacja polega na wymianie powietrza w pomieszczeniach; powietrze "zużyte" (zawilgocone, z substancjami zło wonnymi, produktami spalania, czynnikami biologicznymi) jest usuwane przez wentylacją wywiewną. Warunkiem usunięcia powietrza "zużytego" jest jednak zapewnienie w jego miejsce swobodnego napływu "czystego" powietrza zewnętrznego. Wywodziła, że nawet najsprawniejszy system wentylacji wywiewnej, bez wentylacji nawiewnej, co najwyżej może doprowadzić do powstania podciśnienia w wentylowanych pomieszczeniach. Powietrze może być doprowadzane w dowolny sposób, czy to poprzez rozszczelnione okna, system nawiewników pod oknami, czy też poprzez otwór w ścianie. Ważne jest natomiast to, aby napływ powietrza był co najmniej równy założonej objętości powietrza usuwanego.

Dlatego skarżąca akcentowała, że w sytuacji gdy organ drugiej instancji znalazł uzasadnienie dla konieczności ponownego przeprowadzania oględzin, tudzież wykonywania kolejnych ekspertyz, przy szczelnie zamkniętych oknach, winien ową konieczność w sposób pełny i wyczerpujący uzasadnić z objaśnieniem tego, do jakiego skutku mają rzeczone działania doprowadzić, zaś takiej argumentacji zabrakło w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W przekonaniu skarżącej, niemożliwym jest doprowadzenie do sytuacji, w której do lokalu nie będzie doprowadzane powietrze z zewnątrz, a wentylacja grawitacyjna ma działać prawidłowo.

Z ostrożności procesowej skarżąca, powołując się na art. 61 Prawa budowlanego wskazała, że przy nałożeniu obowiązku instalacji nawiewników,obowiązek ten, przy przyjęciu, że stroną niniejszego postępowania może również być właściciel lokalu, winien spoczywać właśnie na samym właścicielu, a nie na Spółdzielni. Adresatem nakazów przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, przy czym kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa: w pierwszej kolejności adresatem winien być właściciel a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na zarządcą obiektu budowlanego. Jeżeli więc ustalono, iż to użytkownicy lokali odpowiadają za zbytnie uszczelnienie okien, a jednocześnie są oni współwłaścicielami całego obiektu budowlanego, to niewątpliwie powinni być oni adresatem decyzji nakazującej montaż odpowiednich wywietrzników i dokonywanie innych adaptacji w ich własnych lokalach.

Przy czym dodała, że konstatacja ta została poczyniona jedynie na wypadek nieprzyjęcia zasadności uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, co w ocenie skarżącej byłoby rozstrzygnięciem w pełni zasadnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 1066 z póź. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 z późn zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga i wskazane w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. ani też naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja OWINB spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zastosowanie przez OWINB w kontrolowanej sprawie treści art 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowe.

Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 529/14) uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2014 r., nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym spornego budynku. We wskazanym wyroku Sąd uznał podjęte przez organy nadzoru budowlanego decyzje, odnoszące się do stanu technicznego przedmiotowego budynku, za wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., stwierdzając, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego.

Sąd kategorycznie stwierdził, że materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie winien być przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, według którego, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zauważył, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". Konkretyzuje on obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, określony w art. 61 tej ustawy, utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i stanowi podstawę do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w razie zaniedbania wymogów określonych w tej ustawie, odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu. Konstrukcja normy prawnej zawartej w powyższym przepisie przesądza o tym, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany.

Komentowany przepis - poza przesłanką nieodpowiedniego stanu technicznego, określoną w pkt 3 - wskazuje jeszcze trzy inne przesłanki, w postaci możliwości stwarzania przez obiekt budowlany zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 1) użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2), a także jeśli obiekt powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia (pkt 4). W razie ustalenia, że zaistniała choćby jedna z wymienionych okoliczności, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd dodał, że przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" trzeba rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Z uwagi na tak określony cel przywołanej normy, w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. Sąd zaakcentował, że decyzje wydane przy zastosowaniu art. 66 Prawa budowlanego powinny zapewnić usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, aby doprowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Z tego względu, jak wywodził, bez znaczenia są okoliczności, jakie doprowadziły do zaistnienia sytuacji określonych w pkt 1-4 przytoczonego przepisu, uzasadniających władczą ingerencję organu w prawa właścicielskie poprzez skierowanie stosownych nakazów do adresata ustalonego zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na etapie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych organy nadzoru budowlanego realizują określone obowiązki, stąd stosowane przez nie nakazy mają przede wszystkim odnieść prawnie pożądany skutek, bez względu na dolegliwość dla podmiotu zobowiązanego. Nałożone obowiązki mogą obejmować usunięcie nieprawidłowości dotyczących samego obiektu, gdyż przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w obiektach. Jednocześnie Sąd wyraźnie powiedział, że niewykluczone jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach.

Zatem, wedle Sądu, zakresem omawianego przepisu objęta jest również sytuacja, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu zwrotnego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali.

W ww. wyroku jednoznacznie oceniono, że prowadzące postępowanie organy nie wywiązały się z obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd podkreślił, że w toku jej rozpoznawania doprowadzono do zawężenia zakresu prowadzonego postępowania, które zostało przecież wszczęte "w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego".

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Przypomnienia wymaga, że w przekonaniu organu odwoławczego, w niniejszej sprawie ustalenia organu pierwszej instancji nadal skoncentrowane zostały w istocie na przewodach wentylacyjnych obsługujących pion łazienek, wc oraz kuchni, w tym jedynie w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...], co z kolej oznacza, że nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy. Te kwestie nie zostały poddane przez organ jakiejkolwiek ocenie. Również nie została zbadana okoliczność odnosząca się do wpływu odwodnienia chodnika przy wejściu do zsypu na stan zawilgocenia budynku, a także kwestia spękań tynków komina murowanego wentylacji grawitacyjnej ponad dachem, mimo że uchybienia we wskazanym zakresie zostały dostrzeżone przez Sąd dokonujący uprzednio oceny decyzji w przedmiocie utrzymania budynku przy ul. [...].

Powyższe, zdaniem OWINB, oznaczało, że organ powiatowy prowadząc postępowanie, popełnił ponownie to samo uchybienie, nie doprowadził do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a dodatkowo pominął wnioski strony. Co z kolei, uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu art 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przyjąć więc należy, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie miejsca nie miała.

Zgodzić się przyjdzie, z organem odwoławczym, że w dalszym ciągu nie zostało przeprowadzone kompletne postępowanie pozwalające na ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w odniesieniu do stanu wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pionach, a nie tylko zbadanie tej kwestii w lokalu nr [...]. Sąd aprobuje również stanowisko organu, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. Z protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że przewody kominowe są drożne, posiadają prawidłowy ciąg; zaś z protokołu oględzin z dnia 4 kwietnia 2013 r. wynika, że prawidłowość ciągu w lokalu nr [...] budynku uzależniona była od tego, czy okno kuchenne było otwarte, czy też zamknięte; po oględzinach dokonanych 28 lutego 2014 r. odnotowano, że w wentylacji kuchni mieszkania nr [...] występuje ciąg zwrotny.

W tym kontekście zwrócić uwagę przyjdzie na ekspertyzę (wraz z erratą), znajdującą się w materiale dokumentacyjnym sprawy autorstwa inż G. M. i i niż. W. P., stwierdzającą stan techniczny wentylacji jako dobry, z jednoczesnym potwierdzeniem występowania ciągu wstecznego, z zaleceniem przeprowadzenia szeregu czynności w celu poprawienia stanu technicznego instalacji.

Zdaniem Sądu, wątpliwości organu odwoławczego powzięte co do ustalonego przedmiotu postępowania są uzasadnione, gdyż organ ten na podstawie akt sprawy ustalił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ani kwestii występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach ani zagadnienia związanego z zawilgoceniem budynku. Trafnie więc argumentował organ odwoławczy, że w sprawie mamy do czynienie z nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, które nie pozwoliło na uzyskanie odpowiedzi na pytanie o ciąg powietrza we wszystkich poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach.

Powiedzieć przyjdzie, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 343468). W sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a wbrew zarzutom skargi postępowanie ani dostrzeżone braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy, nie zostały również wykazane przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego po myśli art. 105 § 1 K.p.a.

W nawiązaniu do zarzutów skargi, podnieść należy, że wobec treści art. 153 P.p.s.a., i dokonaną uprzednio przez Sąd konstatacją w tym zakresie, nakazy wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć poszczególnych lokali budynku, jeżeli nieprawidłowości w nich stwierdzone mogą mieć wpływ na stan techniczny całego obiektu. Zatem, jeżeli potwierdziłaby się teza, że w niniejszej sprawie, przy szczelnie zamkniętych oknach w poszczególnych lokalach występuje ciąg wsteczny, oznaczałoby to nieprawidłowo działającą wentylację grawitacyjną, która stanowi część wspólną budynku i którą należy doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze, jak podał organ odwoławczy, przysługują skarżącej Spółdzielni.

Sumując powiedzieć przyjdzie, że organ odwoławczy dokonując sprawdzeń, trafnie wskazał na istotne braki w przedłożonej dokumentacji. Uchybienie to powoduje, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie był w stanie skontrolować, czy w istocie wypełnione zostały wymogi do podjęcia decyzji o kwestionowanej w odwołaniu treści. Skoro zatem powyższe uchybienia organu pierwszej instancji doprowadziły do naruszenia przepisów proceduralnych (art. 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a, a pośrednio także art. 10 i art. 7 K.p.a.), w stopniu niepozwalającym na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż sprawa w istocie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

W tym stanie rzeczy, na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone w całości. Bezpodstawny był zatem zarzut naruszenia opisanego w skardze art. 138 § 2 K.p.a.

Skarga okazała się zatem nieuzasadniona i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.