Uzasadnienie
Pismem z 21 lutego 2022 r., M. Sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka, skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim (zwanego dalej: "organem") z 24 stycznia 2022 r., nr 4/2022, odmawiające zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.
W skardze zarzuciła Spółka zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
- 1) art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a." przez błędne jego zastosowanie;
- 2) art. 8, art. 9, art. 11, art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie oraz przez brak szczegółowego wyjaśnienia odnośnie do celowości i zasadności odmowy wniosku w stosunku do treści wniosku.
Formułując powyższe zarzuty wniosła Spółka o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu autor skargi na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania począwszy od złożonego do organu wniosku z 3 listopada 2021 r. o umorzenie grzywny z powodu wykonania obowiązku administracyjnego wynikającego z decyzji PPINB w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z 17 października 2017 r., nr 168/2017, przez podejmowane czynności zmierzające do zalegalizowania istniejącego przeszklenia (strona 2-3 skargi), aż do zawiadomienia organu o zrealizowaniu obowiązku i kontroli jego wykonania przeprowadzonej przez organ 9 listopada 2021 r. W dalszej kolejności wskazał autor skargi na podstawy wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny, a także regulacje prawne stanowiące przedmiot zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że powody, dla których wydano zaskarżone postanowienie przedstawione zostały w jego uzasadnieniu.
Mając to na uwadze przypomnienia wymaga, że w podstawie prawnej zakwestionowanego postanowienia wskazano art. 126, art. 17 § 1 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem tym odmówiono stronie skarżącej zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia w całości w wysokości 75%, nałożonej w toku postępowania egzekucyjnego postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r., nr 56/2020 w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z 17 października 2017 r., nr 168/2017, doprowadzenie obiektu - budynku biurowego położonego w P. przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych luksferami o klasie odporności ogniowej EI30, utrzymanej w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 18 grudnia 2021 r., nr 414/2017.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że przytoczone na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim nr 4/2022, nie jest aktem w stosunku do którego sądy administracyjne, posiadają kompetencje orzecznicze.
Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a., stanowiącym podstawę zaskarżonego postanowienia, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Stosownie natomiast do art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Z treści przywołanego art. 126 u.p.e.a. nie wynika, aby przysługiwało zażalenie na postanowienie o odmowie zwrotu ściągniętych grzywien. Z kolei przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do tej kwestii w ogóle się nie odnoszą. Tak więc od postanowień wydanych na podstawie art. 126 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje, a w konsekwencji nie podlegają one kontroli sądowoadministracyjnej.
Zgodnie bowiem z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli tak stanowi niniejsza ustawa lub K.p.a. Tymczasem – jak wskazano powyżej – na postanowienie w przedmiocie odmowy zwrotu ściągniętej grzywny wydane na podstawie przepisu art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wolą ustawodawcy – zażalenie nie przysługuje.
Warto także dodać, że zażalenie jest – mocą art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – środkiem zaskarżenia przysługującym od postanowień wydanych w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Zażalenie nie przysługuje jednakże na wszystkie postanowienia, a jedynie na takie postanowienia, wobec których przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub K.p.a. przewidują możliwość złożenia zażalenia. Nie istnieje zatem domniemanie zaskarżalności zażaleniem postanowień wydawanych w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Przepisy prawa muszą wyraźnie wskazywać od jakich postanowień przysługuje ten środek zaskarżenia. Zaskarżone postanowienie o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia wydane zostało, jak wskazano powyżej, na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższy przepis reguluje przesłanki i tryb zwrotu ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia.
Brzmienie tego artykułu zostało zmienione z dniem 1 lipca 2007 r. z mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 z późn. zm. - zwanej dalej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Zgodnie z art. 112 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 lipca 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Okoliczność ta nie zaistniała w przedmiotowej sprawie wymaga li tylko podkreślenia z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy i stanowisko strony skarżącej.
Powtórzenia tym samym wymaga, że powołany wyżej art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny. Również analiza pozostałych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że brak w nich unormowania przewidującego dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby zażalenie przysługiwało na każde postanowienie. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem na gruncie przepisów K.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w poszczególnych przepisach kodeksu.
Tożsame stanowisko prezentowane jest w judykaturze i doktrynie, tak np.: Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1289/11 czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1608/11, o odrzuceniu skargi, a także: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex 2010, teza 2. do art. 126.
W przytoczonych judykatach i piśmiennictwie podnosi się zgodnie, że na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny, wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zażalenie nie przysługuje.
Tym samym należy konkludować, że – w świetle art. 17 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – postanowienie objęte skargą jest niezaskarżalne. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani K.p.a. nie stanowią, by na takie postanowienie przysługiwało zażalenie. Stosownie zaś do przytoczonego wyżej art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym jest to, czy na dane postanowienie służy zażalenie.
Konstatując powtórzenia wymaga, że art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie grzywny ani o odmowie zwrotu grzywny. Z kolei zgodnie z art. 17 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy przyjąć, że zażalenia na takie postanowienia także nie przysługują. To zaś – w następstwie – prowadzi do wniosku, że nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie zwrotu grzywny.
Równocześnie Sąd w pełni akceptuje i podziela przy tym pogląd zaprezentowany w postanowieniu WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 579/05, że w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. inaczej uregulowano kwestię zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym niż postanowień w postępowaniu administracyjnym, do których odnosi się punkt 2 tego artykułu, przewidujący skargę na postanowienia, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Sąd ten, z czym należy się zgodzić, zasadnie podniósł, że z woli ustawodawcy zakres zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym został więc ograniczony w stosunku do postępowania administracyjnego (wszystkie przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej pod adresem: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Stosownie do powyższego, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego przede wszystkim treścią art. 3 P.p.s.a.
Zaprezentowane stanowisko Sądu, co także należy zaznaczyć, znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu, w którym wyraźnie pouczono, że od postanowienia tego zażalenie nie przysługuje (tak: strona 2 postanowienia).
Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, stąd orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a.