Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 128/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez J. P. (dalej: strona, skarżący, inwestor) decyzją z 21 lutego 2022 r., nr 43/2022, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: ustawa lub Pb – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: PINB) z 3 stycznia 2022 r., nr 1/22, nakazującej stronie w terminie do 15 lutego 2022 r., doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez odłączenie, w sposób trwały, od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25 kW zlokalizowanego w pokoju zasilającego instalację centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w O. i zamurowanie otworu w przewodzie po wykonanym odłączeniu – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że 23 czerwca 2020 r. do organu powiatowego (PINB) wpłynął protokół [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej 20 czerwca 2020 r., w budynku zlokalizowanym w O. przy ul. [...], sporządzony przez Mistrza Kominiarskiego. Wskazał organ odwoławczy, że w toku tej kontroli, stwierdzono m.in. w mieszkaniu nr [...] brak wentylacji w pomieszczeniu toalety oraz w pokoju z kotłem c.o. stałopalnym.

Ponadto w ww. lokalu w łazience podłączono do wspólnego przewodu kominowego piecyk gazowy do podgrzewania CWU i kocioł gazowy c.o., co jest nieprawidłowe. W pokoju mieszkania nr [...] zainstalowano kocioł c.o. na paliwo stałe. Spaliny z tego kotła są odprowadzane do tego samego przewodu kominowego, co spaliny z pieca kaflowego zainstalowanego w tym samym pomieszczeniu. Stwierdzono, że taki sposób podłączenia urządzeń grzewczych jest nieprawidłowy. Ponadto kominek w pokoju mieszkania nr [...] jest podłączony do tego samego przewodu kominowego co piec kaflowy w pokoju mieszkania nr [...]. Wskazał nadto organ odwoławczy, że w lokalu nr [...], z uwagi na brak nawiewu powietrza, zalecono doprowadzenie powietrza z zewnątrz do pomieszczenia z kotłem c.o. gazowym i stałopalnym. W uwagach do protokołu odnotowano, że podstawą do określenia prawidłowości podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacyjnych w obiekcie jest przeprowadzenie pełnej inwentaryzacji podłączeń urządzeń kominowych.

Zaznaczył organ nadzoru budowlanego, że w toku kontroli z 22 lipca 2020 r. przeprowadzonej w sprawie zainstalowania kotła c.o. stałopalnego oraz zainstalowania kotła c.o. gazowego i piecyka gazowego do podgrzewania CWU w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w O., będącym własnością skarżącego, stwierdzono, iż w pokoju o wymiarach 5,52 x 5,0 m i wysokości 3,10 m znajduje się piec kaflowy oraz kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25 kW (wg tabliczki znamionowej). Kocioł posiada wentylator, a wg oświadczenia właściciela pracuje w obiegu otwartym (naczynie wyrównawcze znajduje się na strychu). Piec posadowiony na płycie OSB oklejonej płytami ceramicznymi (płyta o wymiarach 1,93 x 1,26 m, grubości 4,0 cm). Kocioł na paliwo stałe c.o. oraz kocioł gazowy c.o. w łazience zasilają jedną instalację c.o. (grzejniki oraz ciepłą wodę użytkową za pomocą wymiennika w kształcie litery U o pojemności 200 I).

Następnie – po obszernej prezentacji stanowiska organu pierwszej instancji i strony, a także podejmowanych czynności (s. 2-24) – zaznaczył organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB zostało pierwotnie wszczęte w przedmiocie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu kotła c.o. stałopalnego w pokoju oraz kotła gazowego c.o. i gazowego podgrzewacza CWU w łazience w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w O. (znak sprawy [...]). Powyższa sprawa była kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez OWINB w ramach postępowań odwoławczych, w konsekwencji w niniejszej sprawie organ powiatowy postępowanie naprawcze i nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczył OWINB, że zgodnie z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pb organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pb.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanym z instalacją kotła c.o. na paliwo stałe w lokalu mieszkalnym, w pomieszczeniu przeznaczonym na stały pobyt ludzi, do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty odwołania w całości w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł OWINB, że nie można przychylić się do argumentacji strony co do konieczności uwzględnienia faktu wieloletniej eksploatacji spornych urządzeń bez jakichkolwiek awarii i niebezpiecznych sytuacji. Zaznaczył, że subiektywne zapewnienia użytkownika w zakresie znajomości zastosowanych rozwiązań i ich bezpieczeństwa nie mogą mieć wpływu na obiektywną ocenę ich poprawności w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Nie można zaaprobować zastosowanych przez stronę rozwiązań, niezależnie od złożonych w sprawie wyjaśnień co do zachowywanych środków ostrożności w toku wieloletniego użytkowania spornych urządzeń grzewczych. Stwierdził jednocześnie organ odwoławczy, że nie do zaakceptowania jest powołana w jednym z pism argumentacja, iż "urządzenia powstałe i użytkowane hobbystycznie – jak w przedmiotowej sprawie – kwalifikuje się do dopuszczenia do użytkowania także w drodze niekonwencjonalnego podejścia, podobnie jak rejestruje się stare pojazdy (...) urządzeniom hobbystycznym z natury poświęca się znacznie więcej uwagi niż innym".

Podkreślił OWINB, że strona zupełnie nie zdaje sobie sprawy ze stworzonego przez siebie zagrożenia i nie przyjmuje do wiadomości, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest odpowiedzialna nie tylko za siebie, ale również za zdrowie i życie pozostałych użytkowników i mieszkańców budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O. Argumentując wyjaśnił także OWINB, że zgodnie z § 136 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), dalej: rozporządzenia, a także: warunki techniczne, (obowiązującego również w dacie realizacji inwestycji, tj. wg oświadczenia inwestora zimą 2016/2017 pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwo stałe i pomieszczenia składu paliwa i żużlowni oraz pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na olej opałowy i pomieszczenia magazynu oleju opałowego powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia, w tym określonym w § 220 ust.

1. W myśl § 136 ust. 2 ww. rozporządzenia kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe.

Odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania w aspekcie pomieszczenia, w którym zlokalizowano sporne urządzenia, wyjaśnił OWINB, co należy rozumieć pod pojęciem "innych pomieszczeń, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych" (tj. powyżej 25 kW). Zaznaczył, że zgodnie z § 136 ust. 3 i 6 kotły na paliwo stałe o łącznej mocy cieplnej nominalnej powyżej 25 kW do 2000 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej lub na poziomie terenu (ust. 3). Natomiast kotły na paliwo stałe o łącznej mocy cieplnej nominalnej powyżej 2000 kW powinny być instalowane w budynku wolno stojącym przeznaczonym wyłącznie na kotłownię.

Co więcej, jak podkreślił, w myśl § 136 ust. 2a warunków technicznych, kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3 (w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych), na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi: 1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3, 2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji; o których mowa w § 150 ust. 9, 3) posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1, 4) zapewniających dopływ powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła - odpowiadających wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe.

Zdaniem organu drugoinstancyjnego z przepisów tych jasno i jednoznacznie wynika, że kocioł c.o. na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25kW (wg umieszczonej na piecu tabliczki znamionowej), z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w żadnym wypadku nie może być zlokalizowany w pomieszczeniu mieszkalnym (pokoju) przeznaczonym na stały pobyt ludzi.

Ponadto – jak wyjaśnił OWINB – pomiary mocy osiąganej w toku jego użytkowania, dokonane przez odwołującego, nie mogą mieć wpływu na modyfikację parametrów urządzenia określonych przez producenta oraz akceptację stanu niezgodnego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z § 3 pkt 12 warunków technicznych przez pomieszczenie techniczne należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Natomiast w myśl § 3 pkt 9, 10 i 11 rozporządzenia mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 9). Przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (pkt 10).

Pomieszczeniami pomocniczymi są pomieszczenia znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności (pkt 11).

Mając na uwadze treść przytoczonych regulacji prawnych w ocenie OWINB nie do przyjęcia jest argumentacja, że pomieszczenie, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy kocioł c.o. na paliwo stałe, w zależności od sposobu jego wykorzystania oraz woli/intencji Inwestora, w różnym czasie pełni odmienne funkcje, tj. pomieszczenia technicznego w okresie aktywnego użytkowania kotła c.o., a pomieszczenia mieszkalnego lub o innym przeznaczeniu w pozostałym czasie.

Podkreślił OWINB, że pomieszczenie techniczne przeznaczone jest wyłącznie do celów związanych z procesami dotyczącymi funkcjonowania urządzeń technicznych, w tym kotłów i innych urządzeń z nimi związanych. Zaznaczył OWINB, że wymóg instalacji kotła, o jakim mowa w § 136 ust. 2 warunków technicznych, w wydzielonym pomieszczeniu technicznym powiązany został z konkretnymi parametrami technicznymi (mocą) tego urządzenia. Logicznym, w jego ocenie, pozostaje, że takie wydzielenie pomieszczenia technicznego ma służyć stworzeniu gwarancji bezpieczeństwa, które może być zapewnione tylko w przypadku przyjęcia, że następuje ono za pomocą przegród budowlanych (ścian) gwarantujących trwałą izolację pomieszczenia technicznego od pozostałych części budynku. Przemawia za tym także treść normatywna pozostałych ustępów § 136 warunków technicznych, w których wprowadzone wymogi, co do warunków instalacji kotłów pozostają zróżnicowane w zależności od rodzaju paliwa oraz złagodzone (dla urządzeń grzewczych o mniejszej mocy) lub zaostrzone dla tych o mocy większej.

Tym samym, jego zdaniem, nie można było uznać, że usytuowanie kotła, o którym mowa w niniejszej sprawie, w lokalu mieszkalnym na trzeciej kondygnacji budynku wielorodzinnego jest prawidłowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2013 r., sygn. II SA/Go 233/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2690/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: cbois.nsa.gov.pl, CBOSA).

Zaznaczył nadto OWINB, iż wyposażenie mieszkania w czujnik tlenków węgla, zgodnie z propozycją inwestora, nie spowoduje, że wykonane prace związane z instalacją przedmiotowego kotła co staną się zgodne z ww. przepisami.

Równocześnie stwierdził, iż słusznie organ powiatowy zwrócił uwagę, że zmiana sposobu użytkowania lokalu jest ściśle uregulowana przepisami prawa. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zdanie pierwsze Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie nie doszło do formalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego należącego do Pana J. P. na pomieszczenie techniczne, a podnoszone przez niego argumenty nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz fundamentalnych zasadach bezpieczeństwa (pożarowego, zdrowotnego).

Zważając na niedopuszczalność instalowania kotłów na paliwo stałe o mocy do 25 kW w lokalach mieszkalnych, brak jest możliwości legalizacji robót objętych niniejszym postępowaniem. W analizowanym przypadku kocioł umieszczono na trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w lokalu o funkcji mieszkalnej, którego przeznaczenie nie zostało prawnie zmienione w trybie uregulowanym w art. 71 Prawa budowlanego.

W ocenie OWINB oczywistym jest, że zainstalowany kocioł niezaprzeczalnie narusza przytoczone wyżej przepisy warunków technicznych oraz zasady bezpieczeństwa, a jego dalsze użytkowanie stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia (zaznaczył, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest w zwartej zabudowie miejskiej).

W dalszych motywach podał OWINB, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, na co wskazują protokoły przeprowadzanych oględzin. Z tego też względu prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego, a następnie stwierdził brak możliwości legalizacji wykonanych robót związanych z montażem kotła c.o. na paliwo stałe. Koniecznym jest zatem przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez odłączenie od przewodu kominowego ww. kotła zasilającego instalację centralnego ogrzewania oraz zamurowanie otworu w przewodzie kominowym po wykonanym odłączeniu.

Niezależnie od powyższego, na co także zwrócił uwagę OWINB, w myśl § 145 ust. 1 i 2 warunków technicznych kotły grzewcze na paliwo stałe mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego dymowego, posiadającego co najmniej wymiary 0,14 x 0,14 m lub średnicę 0,15 m. Piece na paliwo stałe, posiadające szczelne zamknięcie, mogą być przyłączone do jednego przewodu kominowego dymowego o przekroju co najmniej 0,14 x 0,14 m lub średnicy 0,15 m, pod warunkiem zachowania różnicy poziomu włączenia co najmniej 1,5 m oraz nieprzyłączania więcej niż 3 pieców do tego przewodu. Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, m.in. z protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz inwentaryzacji przewodów kominowych i podłączonych do nich urządzeń grzewczych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w O., zawartej w opinii [...] z 28 czerwca 2021 r., sporządzonej przez Mistrza Kominiarskiego wynika, że do przewodu kominowego nr [...] w lokalu mieszkalnym nr [...] (III piętro) podłączony jest kocioł c.o. na opał stały z nadmuchem powietrza i piec kaflowy.

Do tego samego przewodu kominowego podłączony jest piec kaflowy w mieszkaniu nr [...] (II piętro). Jak ustalono, w przewodzie tym zainstalowany jest stalowy wkład kominowy (na całej długości komina), do którego podłączony jest kocioł c.o. na paliwo stałe. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, że piec kaflowy - według oświadczeń inwestora - jest nieużytkowany, skoro nie został trwale odłączony od przewodu kominowego.

Ponadto wskazał OWIB, że zarówno inwestor, jak i Wspólnota Mieszkaniowa, w chwili wykonywania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu stalowego wkładu kominowego byli świadomi, że kocioł c.o. na paliwo stałe o mocy 25 kW nie może być zlokalizowany w pomieszczeniu mieszkalnym, co wyraźnie zaznaczono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 12 stycznia 2021 r., nr 2/21, oraz decyzjach Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu: z 3 marca 2021 r., nr 79/2021, i z 16 września 2021 r., nr 244/2021. Mimo to, jak podniósł, zdecydowano się na podłączenie ww. urządzenia do wkładu kominowego. Zamurowanie otworu po dokonanym odłączeniu kotła c.o. na paliwo stałe, jest - w ocenie organu - w pełni uzasadnione i spowoduje przywrócenie stanu sprzed wykonanych niezgodnie z przepisami robót. Równocześnie wyjaśnił OWINB, że jeżeli inwestor wyrazi wolę podłączenia do wkładu kominowego pieca kaflowego lub innego urządzenia zgodnie z przepisami prawa, będzie musiał uzyskać stosowną zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej.

Uwzględniając wszystko powyższe, stwierdził organ odwoławczy, że brak jest możliwości przychylenia się do wniosku inwestora o dopuszczenie do okazjonalnego i/lub awaryjnego użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe. Zaznaczył, że przytoczone powyżej przepisy są jednoznaczne i nie przewidują żadnych wyjątków. Zdaniem organu przeprowadzenie dowodu polegającego na sprawdzeniu inspekcyjną kamerą kominiarską wnętrza komina nr [...] celem określenia, w ilu miejscach rurociąg wkładu stalowego ma przerwaną ciągłość ścianki, nie znajduje uzasadnionych podstaw i nie miałoby wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak ustalono, sporny kocioł c.o. na paliwo stałe w żadnym wypadku nie może być zlokalizowany w pomieszczeniu mieszkalnym zlokalizowanym na trzeciej kondygnacji budynku wielorodzinnego. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając przy tym sposób sformułowania zarzutów zasadnym jest przytoczenie ich in extenso – i tak – zarzucił skarżący naruszenie,

1. I. zasad prowadzenia postępowania dowodowego polegające na:
2. 1) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oceny zagrożenia bezpieczeństwa związanego z działaniem kotła c.o. paliwa stałe, a także w zakresie oceny stosowanych zasad bezpieczeństwa związanych z działaniem kotła c.o. paliwa stałe, czy też
3. 2) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oceny stosowanych zasad bezpieczeństwa związanych z działaniem kotła c.o. paliwa stałe; w szczególności nie wykorzystano możliwości doposażenia mieszkania w czujnik sygnalizujący problem z dymem i/lub spalinami;
4. 3) niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego niejednoznacznej ocenie, wyrażającej się utrzymywaniem w uzasadnieniach, sprzecznej ze stanem faktycznym, wątpliwości w zakresie istnienia jednego - przedmiotowego - podłączenia w kominie nr [...] i odłączenia innych urządzeń wkładem stalowym; a nadto
5. 4) wadliwej ocenie, wyrażającej się w ograniczonej oceny funkcjonowanie kotła c.o. paliwa stałe do jednego pokoju;
6. II. przepisów prawa materialnego, a to:
7. 1) nieuwzględnienie przy analizie i wykładni przepisów, że przedmiotowe rozszerzenie instalacji o kocioł c.o. paliwa stałe jest m.in. dlatego bezpieczne, ponieważ nie zastosowano w nim żadnego z trzech przypadków określonych jako zabronione w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (dalej: WT);
8. 2) błędną wykładnię i zastosowanie Prawa budowlanego w szczególności wadliwe oznaczenie daty instalacji spornego kotła, a także nieuwzględnienie, że ustawodawca w Prawie budowlanym "wyraźnie określa, jakie ściśle podane roboty budowlane w drodze wyjątku nie wymagają pozwolenia na budowę oraz co należy zgłaszać, a czego nie, to są to przepisy wiążące";
9. 3) błędną wykładnię "§ 136.
10. 1. WT, gdyż tabela wymagań pożarowych dla kotłowni zaczyna się powyżej 25 kW, zatem nie ma specjalnych wymagań dla przegród umiejscowienia przedmiotowego kotła do 25 kW";
11. 4) "błędną wykładnię i zastosowanie § 136.
12. 2. WT polegające na niekonsekwentnym braniu pod uwagę raz jednego, innym razem drugiego zdania składowego powstałego w wyniku analizy i rozdzielenia zdania złożonego (współrzędnie) tego przepisu: Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych, lub Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Zastosowana w decyzjach niekonsekwencja i odmienne uzasadnianie każdego ze zdań prowadzi do niejasności i wątpliwości co do interpretacji przepisu. Co więcej, użyte w uzasadnieniu sformułowanie "lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych" (...) "także odniesienie przedmiotowej sytuacji do § 136. 2a. WT przewidzianego dla opisu warunków dla urządzeń o mocy do 10 kW nie może być właściwe, skoro każdej wielkości mocy WT przyporządkowują określony spis warunków";
13. 5) "błędną wykładnię i zastosowanie § 136.
14. 2. WT polegające na odstąpieniu przez PINB oraz OWINB od porównania pomieszczenia zainstalowania kotła CO paliwa stałe z wymaganiami normy PN-87/B-02411 Kotłownie wbudowane na paliwo stałe, do której odsyłają WT. Przywołana norma, wyraźnie zależnie od mocy kotła, wprost określa położenie pomieszczenia kotła oraz definiuje warunki, jakie powinno spełniać takie pomieszczenie. Przywołana w WT norma PN-87/B-02411 jest wycofana przez PKN, jednak nie ma innych bardziej precyzyjnych przepisów pozwalających ocenić warunki przedmiotowej sprawy. W przypadku objętym zaskarżeniem warunki normy są spełnione;
15. 6) błędną wykładnię i zastosowanie Prawa budowlanego "w zakresie zmiany sposobu użytkowania mieszkania poprzez przyjęcie, że modernizacja ogrzewania wymaga zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń ogrzewanych. Mieszkanie zostało zaprojektowane, zbudowane i eksploatowane jako przystosowane do ogrzewania paliwem stałym za pomocą różnych urządzeń działających na identycznej zasadzie i niezależnie od techniki ogrzewania, mieszkanie wciąż pełni te same funkcje mieszkalne. Co więcej, w myśl WT mieszkanie powinno być ogrzewane, i wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie urządzenia budowlanego jakim jest przedmiotowa instalacja CO, jest zgodne z tą powinnością";
16. 7) wadliwą wykładnię art. 5 ust. 2 Pb, art. 71 czy art. 71a Pb albowiem – jak zaznaczył skarżący – "rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia; należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; zmianą sposobu użytkowania obiektu nie jest sama przeróbka budynku (pomieszczenia), które uprzednio miało inne przeznaczenie, bądź budowane było w innym celu; oznacza to, że skoro mieszkanie zgodnie z WT powinno być ogrzewane, to przebudowa ogrzewania nie powoduje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zatem nie jest wymagane zgłoszenie - podobnie jak w przypadku art. 29 i art. 30 Pb poruszonych wyżej";
17. III. pominięcie i nieuwzględnienie okoliczności faktycznych tj., że:
18. a) "odłączenie kotła c.o. paliwa stałe od komina w wyniku zaskarżanych decyzji - jedynego urządzenia podłączonego do komina - pozbawia skarżącego podstaw ekonomicznych, i w rezultacie pozbawia całkowicie prawa do współwłaścicielskiego korzystania z komina, a tym samym prawa do modernizacji urządzeń grzewczych poprzez zastąpienie nieczynnego i przestarzałego pieca kaflowego nowoczesnym kotłem c.o. klasy 5 w myśl ogólnoeuropejskiego działania zmierzającego do ograniczania emisji pyłów i gazów cieplarnianych;
19. b) "tego rodzaju pozbawienie oznaczałoby nieuzasadnioną ingerencję w prawa (współ-)własności";
20. c) "odłączenie urządzenia będącego przedmiotem zaskarżenia eliminuje bardzo ważną i niezastępowalną w inny sposób możliwość awaryjnego ogrzewania na wypadek drastycznego wzrostu cen, awarii lub wojny; w ten sposób uchybia zasadzie sformułowanej w WT w zakresie powinności ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych. Uchybia też zasadom racjonalnego gospodarowania".

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, w tym o dopuszczenie do okazjonalnego i/lub awaryjnego użytkowania kotła c.o. paliwa stałe. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przedstawione w jej petitum akcentując, że od roku [...] przedmiotowe mieszkanie ogrzewano piecami kaflowymi o mocy grzewczej rzędu 4 kW w każdym z 3 większych pokoi, trzonem kuchennym, a wodę użytkową w łazience grzano zabytkowym kotłem węglowym z rurą dymową przechodzącą przez zbionik wody. Urządzenia węglowe pracowały z łączną mocą rzędu 5 x 4 kW = około 20 kW. Spalanie powodowało znaczny dopływ powietrza i nigdy nie było deficytu tego powietrza, który to deficyt mógłby objawiać się utrudnieniami w postaci problemów z paleniem (zmniejszenie ciągu, utrudnione rozpalanie, cofanie się płomienia lub dymu, niedobór powietrza dla wentylacji itp.). Silny dopływ powietrza do spalania działał jednocześnie jako silna wentylacja mieszkania wspomagana dodatkowo przez kominy wentylacyjne nr [...] (łazienka) i nr [...] (kuchnia). Wbrew niektórym ocenom – jak zaznaczył – mieszkanie było i jest wietrzone w sezonie grzewczym z dużym nadmiarem powietrza nawiewanego i wywiewanego.

Zdarzające się niezwykle rzadko - przy niekorzystnej pogodzie - utrudnione rozpalanie rozwiązuje kilkuminutowe otwarcie okna w odpowiednim pomieszczeniu. Od lat [...] stopniowo rezygnowano z tych urządzeń i zastępowano je innymi - wygodniejszymi w obsłudze, bardziej ekonomicznymi, nowocześniejszymi. W ramach jednej z takich modernizacji, pod koniec lat 80., wykonano w mieszkaniu gazową instalację c.o. Gazowa i kominowa część tej instalacji była zawsze i jest ściśle nadzorowana i odbierana przez kominiarza oraz odpowiednie służby Gazowni (nazwa uogólniająca ze względu na liczne zmiany nazw przedsiębiorstw gazowniczych) w oparciu o wcześniej zatwierdzony projekt. Grawitacyjna, otwarta część wodna nie podlegała i nie podlega odbiorom ani dozorowi.

Zaznaczył skarżący, że aby wykorzystać racjonalnie stare zapasy węgla z piwnicy oraz uzyskać możliwość ogrzewania w przypadku awarii kotła c.o. gaz, do istniejącej wodnej instalacji grzewczej c.o. dołączono w latach 2016-2017 nowoczesny kocioł grzewczy c.o. na paliwa stałe o mocy znamionowej porównywalnej do istniejącego gazowego [obydwa pracują na nieznacznej części mocy znamionowej, gdyż to wynika z potrzeb mocy i ekonomiki grzania]. Przepływy powietrza do spalania i wentylacji dobre i sprawdzone w eksploatacji c.o. gaz odniesione do takich przepływów powietrza dla kotła c.o. paliwa stałe są porównywalnie dobre, co potwierdza obserwacja. Wyjaśnił także autor skargi, że osoba zaznajomiona z konfiguracją instalacji może poprzez odpowiednie zamykanie i otwieranie zaworów, włącza nie/wyłącza nie zasilania z sieci elektrycznej, włączanie/wyłączanie termostatu, włącznie/wyłączanie pompy obiegowej, przełączyć kotły wyłączając z obiegu jeden i włączając drugi.

Przełączenie przez osobę przypadkową nie jest możliwe. Ponieważ każdy z kotłów c.o. ma osobną pompę obiegową, praca obu na raz jest niemożliwa (i niepotrzebna) ze względu na konflikt ciśnień we wspólnym obiegu wody.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że podłączenie samego kotła wykonano w innym pomieszczeniu, wykorzystując nieużywany już od wielu lat komin nr [...]. Podłączenie to zostało zakwestionowane przez kominiarza, który z obserwacji tkwiących w ścianach czopuchów starych pieców kaflowych w mieszkaniach [...] i [...] oraz z obserwacji wlotów do środka komina, wywodził domniemanie, że obydwa stare piece kaflowe są drożne i w kominie nr [...] są podłączone trzy drożne urządzenia. Domniemanie to, mimo odmiennej wiedzy użytkowników pieców, przenoszono do opinii kominiarskich w postaci stwierdzenia - bez sprawdzenia drożności, decydującej o tym, czy przez piece mogą przedostawać się niebezpieczne gazy, a zatem, czy podłączenie jest, czy jest trwale zablokowane (równoznacznie z zamurowaniem), a więc go nie ma.

Ponadto zdaniem skarżącego organy inspekcji budowlanej często powołują się na dbałość o bezpieczeństwo w związku z działaniem przedmiotowego kotła. Nie podają natomiast w jaki sposób, i w którym miejscu miałoby to bezpieczeństwo być zagrożone. A jest to – jak stwierdził – kluczowe zagadnienie w przedmiotowym postępowaniu i decyzji, nakierowanych na zapobieżenie ewentualnemu wypadkowi. Wykładnia funkcjonalna ma zasadnicze znaczenie. W dalszych motywach obszernie opisał skarżący regulacje prawne z przedmiotu postępowania przenosząc je na grunt niniejszej sprawy akcentując zakres wykonanych prac i sposób użytkowania.

Podsumowując stwierdził, że wymagane przez WT ogrzewanie mieszkania w niskim budynku wielorodzinnym może być realizowane także przez kocioł o mocy nominalnej 25 kW położony w innym pomieszczeniu, w którym mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Pomieszczenia powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Ani – jak zaznaczył – przepisy ani analiza ryzyka bezpieczeństwa nie wskazują, aby odpowiednio dostosowanym "innym pomieszczeniem" nie mógł być pokój, lub ściślej, strefa związana z paleniem i przepływami gazów w mieszkaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a.

W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.

W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji nie wykazała, aby akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Tym samym wskazania wymaga, że stanowisko strony skarżącej, jak i argumenty przytoczone na poparcie stawianych organom zarzutów nie zasługują na zaaprobowanie. Zasadniczym ustaleniom de facto nie zaprzecza strona skarżąca a odmiennie je interpretuje i ocenia pod kątem regulacji prawnych. Poza sporem jest, że pokoju lokali nr [...], stanowiącym własność skarżącego, o wymiarach 5,52 x 5,0 m i wysokości 3,10 m, znajduje się piec kaflowy oraz zainstalowany jest kocioł c.o. na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25 kW (wg tabliczki znamionowej).

Sporna jest zasadność nakazania stronie objętej skargą decyzją doprowadzenie w terminie do 15 lutego 2022 r., obiektu do stanu poprzedniego poprzez odłączenie, w sposób trwały, od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25 kW zlokalizowanego w pokoju zasilającego instalację centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w O. i zamurowanie otworu w przewodzie po wykonanym odłączeniu.

Mając przy tym zarysowany w sprawie spór podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca organy nadzoru budowlanego, wykonując ustawowo przynależne im zadania, w sytuacji zawiadomienia ich przez uprawnione podmioty o dostrzeżonych jakichkolwiek nieprawidłowościach – tu w zakresie funkcjonowania przewodów kominowych – zobowiązane są do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie stanu do zgodnego z prawem. Do zadań nadzoru budowlanego należy bowiem: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (w tym celu przeprowadza się doraźne i obowiązkowe kontrole trwających i zakończonych inwestycji budowlanych); kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; współdziałanie z organami kontroli państwowej. Nadzór budowlany zajmuje się sprawami samowoli budowlanej, czyli wykonaniem inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo sprzecznie z pozwoleniem lub zgłoszeniem, prowadzeniem w budynku robót zagrażających bezpieczeństwu i wszystkimi innymi sprawami mogącymi doprowadzić do pogorszenia obiektu lub niemożności korzystania z niego.

W przedmiotowej sprawie – co ważne – do PINB wpłynął protokół kontroli z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku zlokalizowanym w O. przy ul. [...], sporządzony przez Mistrza Kominiarskiego. W toku tej kontroli, przeprowadzonej 20 czerwca 2020 r., stwierdzono m.in., że w mieszkaniu nr [...] brak jest wentylacji w pomieszczeniu toalety oraz w pokoju z kotłem c.o. stałopalnym. Ponadto w tym lokalu w łazience podłączono do wspólnego przewodu kominowego piecyk gazowy do podgrzewania CWU i kocioł gazowy c.o., co jest nieprawidłowe. W pokoju mieszkania nr [...] zainstalowano kocioł c.o. na paliwo stałe. Spaliny z tego kotła są odprowadzane do tego samego przewodu kominowego, co spaliny z pieca kaflowego zainstalowanego w tym samym pomieszczeniu. Stwierdzono, że taki sposób podłączenia urządzeń grzewczych jest nieprawidłowy.

Ponadto kominek w pokoju mieszkania nr [...] jest podłączony do tego samego przewodu kominowego co piec kaflowy w pokoju mieszkania nr [...]. W lokalu nr [...], z uwagi na brak nawiewu powietrza, zalecono doprowadzenie powietrza z zewnątrz do pomieszczenia z kotłem c.o. gazowym i stałopalnym. W uwagach do protokołu odnotowano, że podstawą do określenia prawidłowości podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacyjnych w obiekcie jest przeprowadzenie pełnej inwentaryzacji podłączeń urządzeń kominowych.

Protokół ten ma walor dokumentu urzędowego, a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Odmienna ocena dokonana przez stronę zawartych w nim twierdzeń nie zmienia ani ustaleń, ani też nie wpływa na wartość dowodową, z jakiej mocą art. 76 § 1 Kpa korzysta protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych. Wobec tego, za udowodniony należy przyjąć stan opisany w nim. Został sporządzony i podpisany przez osobę prawnie legitymowaną, której wiedza i kompetencje są poza sporem. Przedmiotowy dokument, co należy wyeksponować, korzysta – jako dokument urzędowy – z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Co do zasady, dokumenty urzędowe mają istotną moc dowodową i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Tym samym organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Wobec tego, że z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści, organ prowadzący postępowanie nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. O dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu (urzędowego) mowa jest w art. 76 § 3 kpa (por. także wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1036/04, Baza orzeczeń LEX nr 189172).

Tym samym Sąd w pełni za zasadną uznaje ocenę organów nadzoru budowlanego, że kocioł c.o. na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25kW (wg umieszczonej na piecu tabliczki znamionowej), z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w żadnym wypadku nie może być zlokalizowany w pomieszczeniu mieszkalnym (pokoju) przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Oceny tej nie zmienia stanowisko strony skarżącej, odwołujące się czy to do wieloletnia eksploatacja spornych urządzeń bez jakichkolwiek awarii i niebezpiecznych sytuacji, czy zapewnienie użytkownika w zakresie znajomości zastosowanych rozwiązań i ich bezpieczeństwa, albowiem – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – kwestie te nie mogą mieć wpływu na obiektywną ocenę ich poprawności w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zatem nie zasługującym na uznanie, jest stanowisko strony skarżącej, że "(...)Sam kocioł CO paliwa stałe ustawiono w jednym z ogrzewanych pokoi, przy kominie nr [...]. Niemal zawsze, a w szczególności podczas palenia w przedmiotowym kotle, drzwi wewnętrzne w mieszkaniu są pootwierane w celu ułatwienia przepływu ciepła i gazów pomiędzy poszczególnymi strefami. Ograniczenie analizy technicznej urządzenia do jego ścisłego otoczenia - w oderwaniu od szczelin i kominów wentylacyjnych niezbędnych do prawidłowego działania, sztucznie i nieprawdziwie zawęża obszar analizy. Dotyczy to zarówno analizy technicznej jak i analizy pod względem przepisów tworzonych dla określonego urządzenia".

Na taką konstatację wpływa wykładnia § 136 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w którym prawodawca ustanowił, że pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwo stałe i pomieszczenia składu paliwa i żużlowni oraz pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na olej opałowy i pomieszczenia magazynu oleju opałowego powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia, w tym określonym w § 220 ust.

1. (ust. 1). Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe (ust. 2). Regulację o podobnej treści zawierało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 r., nr 17 poz. 62). Uwaga ta jest istotna z uwagi na zarzuty strony skarżącej odnoszące się do daty instalacji pieca.

W tej sytuacji wobec stwierdzenia niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek podjęcia działań w celu usunięcia stanu niezgodności z prawem. Obowiązek ten wynika m.in. z art. 81 ust. 1 pkt 1b Pb, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Przyjęty w sprawie tryb postępowania należy ocenić jako prawidłowy. Zauważenia też wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, trafnie podnosi się, iż w przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 Pb zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 Pb przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 Pb mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 Pb (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 222/21, wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 501/19).

Instalacja urządzenia budowlanego w postaci pieca c.o. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, jednakże – jak wyżej zauważono – instalacja takiego urządzenia powinna nastąpić zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, a kontrola przestrzegania przepisów w tym względzie należy do organów nadzoru budowlanego. Stanowisko organu w tym względzie należy zatem ocenić jako prawidłowe, znajduje ono bowiem oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Tymczasem, co wymaga powtórzenia, z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że w pokoju (pomieszczeniu mieszkalnym) o wymiarach 5,52 x 5,0 m i wysokości 3,10 m znajduje się piec kaflowy oraz kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe [...] o mocy nominalnej 25 kW (wg tabliczki znamionowej). Kocioł posiada wentylator, a wg oświadczenia właściciela pracuje w obiegu otwartym (naczynie wyrównawcze znajduje się na strychu). Piec posadowiony na płycie OSB oklejonej płytami ceramicznymi (płyta o wymiarach 1,93 x 1,26 m, grubości 4,0 cm).

Organy prawidłowo zatem uznały, że nie został spełniony wymóg co do usytuowania kotła, wynikający z § 136 ust. 2 in fine rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją, kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Z powołanego przepisu wyraźnie wynika zatem w jakim miejscu w budynku może być lokalizowany kocioł na paliwo stałe o mocy do 25 kW.

Przepis ten jednoznacznie określa, że powinno to być pomieszczenie techniczne, a dokładnie wydzielone pomieszczenie techniczne. W myśl § 3 pkt 12 rozporządzenia pomieszczeniem technicznym jest pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Przez wydzielone pomieszczenie techniczne, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, należy zatem rozumieć pomieszczenie wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, w taki sposób, aby został zagwarantowana izolacja tego pomieszczenia od pozostałych części budynku, służące wyłącznie celom obsługi technicznej obiektu. Takie rozumienie tego pojęcia wynika bezpośrednio ze znaczenia pojęcia "wydzielone", które oznacza oddzielenie czegoś od większej całości. Dostrzec należy również, iż stosownie do § 220 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia ściany wewnętrzne i stropy wydzielające kotłownie, składy paliwa stałego, żużlownie i magazyny oleju opałowego, a także zamknięcia otworów w tych elementach, powinny mieć klasę odporności ogniowej nie mniejszą niż określona w tabeli.

Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraziły także sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach WSA w Opolu z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 465/16,WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 962/21.

Zdaniem Sądu argumentacja skargi nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, co z uwagi na zarzuty i wnioski zawarte w skardze wymaga podkreślenia, sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy ani nie dokonuje oceny materiału dowodowego, lecz ocenia prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego: zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia, został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, w jaki sposób zostały ocenione dowody i fakty.

Powyższe w ocenie Sądu zostało prawidłowo zrealizowane w toku postępowania, co czyni zarzuty skargi nietrafionymi i nie zasługującymi na zaakceptowanie. Sąd administracyjny, po pierwsze - bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy administracji; po drugie - sprawdza, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody.

W ocenie Sądu, organy obu instancji sprostały tym powinnościom. W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Równocześnie Sąd zaś nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania.

Zdaniem Sądu, przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa.

W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.