Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 128/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez V. W. i E. W. (zwanych dalej skarżącymi, wnioskodawcami lub stronami) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.40.3313.2022.ps, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 12 października 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.64.2022, w przedmiocie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2022 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nysie (dalej: PCPR) o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza, za drugi kwartał 2022 r. W treści wniosku podali, że w lokalu, którego dotyczy wniosek, zamieszkuje pięciu wychowanków: Ł. G., J. B., F. J., T. J. i M. J. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków na łączną kwotę 5.342,89 zł.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 12 października 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.64.2022 (poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2022 r. została uchylona przez SKO decyzją z dnia 8 września 2022 r.), Dyrektor PCPR w Nysie, działający z upoważnienia Starosty Nyskiego, przyznał skarżącym środki finansowe w wysokości 2.727 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza, za okres II kwartału 2022 r., tj. od dnia 1 kwietnia 2022 r. r. do dnia 30 czerwca 2022 r., a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2 i ust. 3a, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu decyzji organ przestawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że dokonując analizy dostarczonych do wniosku o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dokumentów potwierdzających poniesione koszty, uwzględnił kwoty wydatków, które dotyczyły okresu rozliczeniowego, tj. od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. oraz wydatki dotyczące I kwartału 2022 r., których rozliczenie nie było możliwe w poprzednim okresie. W drodze weryfikacji organ ustalił, że w drugim kwartale 2022 r. łączna kwota wydatków wyniosła 5.333,10 zł, zaś według umowy zlecenia za kwartał kwota ta wynosi 2.727 zł. Organ podał też, że w ocenianym okresie wnioskodawcy zamieszkiwali z piątką małoletnich dzieci, dla których pełnili funkcję rodziny zastępczej. Łącznie rodzina składa się z 7 osób.

Następnie wskazał na sposób wyliczenia przyznanej kwoty i stwierdził, że wynika ona z zapisów umowy zawartej z każdą rodziną zastępczą zawodową bądź rodzinnym domem dziecka. W analizowanym przypadku jest to umowa zlecenia z dnia 31 października 2018 r., wedle której łączna wysokość kosztów utrzymania domu wynosi 909 zł miesięcznie, tj. 2.727 zł na kwartał. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zasady przyznawania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego w domu wielorodzinnym, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza bądź rodzinny dom dziecka, wynikające z uchwały Zarządu Powiatu z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr 183/489/18, zmienionej uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 7 listopada 2019 r., nie są stosowane przez Centrum wobec żadnej z rodzin zawodowych czy rodzinnego domu dziecka wnioskujących o ww. środki finansowe.

Ponadto zaznaczył, że wskazana uchwała oraz jej zmiana nie mogą być uznane za źródło powszechnie obowiązującego prawa, albowiem nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim i w konsekwencji nie stanowią aktu prawa miejscowego. Dalej organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 i ust. 3a oraz art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy, podkreślając, że jest zobowiązany przyznać środki finansowe w przypadku umieszczenia w rodzinie zastępczej powyżej trójki dzieci, jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.

Natomiast w niniejszej sprawie koordynator uznał, że kwota ustalonego limitu określonego umową zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...], w zupełności pokrywa wydatki. Ponadto Starosta odnotował, że w dniu 27 września 2022 r. zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej przeprowadził ocenę kondycji finansowej prowadzonej przez skarżących zawodowej rodziny zastępczej. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż kondycja finansowa rodziny jest bardzo dobra. Ogółem miesięczne przychody wyniosły 16.177,50 zł. Poza tym rodzina korzysta ze wsparcia w formie osoby do pomocy. Średnie miesięczne wynagrodzenie wpłacane przez PCPR osobie do pomocy wynosi 800 zł. Według organizatora rodzinnej pieczy zastępczej różnica pozostała do pokrycia przez rodzinę na utrzymanie budynku mieszkalnego ponad kwotę udzielonego wsparcia w wysokości 909 zł miesięcznie stanowi kwotę 868,70 zł. Rodzina jest zatem w stanie wygospodarować środki, aby partycypować w utrzymaniu domu, w którym zamieszkuje w wysokości 868,70 zł miesięcznie, która to kwota wynosi 5,37% miesięcznego dochodu rodziny i nie stanowi znacznego obciążenia dla budżetu rodziny.

Wyjaśnił jeszcze organ, że PCPR dysponuje środkami finansowymi na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego oraz rozdysponowuje te środki zgodnie z wysokością zaplanowaną w budżecie, na podstawie umów zawartych z zawodowymi rodzinami zastępczymi. Powyższe świadczenie w okresie II kwartału 2022 r. zostało udzielone wszystkim wnioskującym o nie rodzinom zastępczym zawodowym i rozdysponowane do wysokości limitu wydatków zawartego w umowach z każdą z rodzin. Jest to kryterium, na którym PCPR opiera się przy każdorazowym przyznaniu środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego wnioskującym rodzinom zastępczym zawodowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej zmianę w całości i przyznanie środków finansowych w wysokości 5.333,10 zł. Akcentowali, że przedmiotowa pomoc - w świetle art. 83 pkt 3a ustawy - jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Przypomnieli też, że SKO w swoich wcześniejszych decyzjach stwierdziło, że postanowienia umowy cywilnej nie mogą ograniczać praw zagwarantowanych przez ustawę, i że organ może zmienić zapisy zawartej ze stronami umowy oraz aktualizować wysokość wydatków ponoszonych na utrzymanie domu jednorodzinnego przez rodzinę w związku ze zmianą ich wysokości. W takim przypadku środki finansowe przyznawane są w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili nadto, iż ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej, dlatego organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł miesięcznie jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów.

Dodali, że faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia i nie podlega żadnemu limitowi. Za Kolegium powtórzyli, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. Zgodnie z art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego nie są przyznawane w zależności od kondycji finansowej rodziny zastępczej, tylko służą pokryciu kosztów związanych z jej funkcjonowaniem. Drugim warunkiem koniecznym jest potwierdzenie potrzeby przyznania tych środków przez organizatora rodziny zastępczej, co w ich przypadku miało miejsce.

Strony powołały się również na stanowisko wyrażone przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 386/21, i zadały pytanie, "czy jest powszechną praktyką, aby w instytucjonalnej pieczy zastępczej pracownicy lub dyrektorzy dokładali do utrzymania swoich wychowanków".

W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy, po czym odwołał się do przepisów art. 83 ust. 2 i ust. 3a, art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy, stwierdzając, że przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową, uzależnione jest od uznania administracyjnego organu, a sporządzenie opinii przez organizatora pieczy zastępczej ma charakter wiążący.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zauważył, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Z § 13 pkt 1 umowy wynika, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ustępie 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji.

Natomiast łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji, Kolegium przypomniało, że organ pierwszej instancji przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2.727 zł stanowiącej trzykrotność kwoty 909 zł, wskazanej w § 13 pkt 2 zawartej umowy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. Uwzględniając - jako koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego - kwotę 909 zł miesięcznie pominął bowiem, że kwota ta została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. Zdaniem Kolegium organ winien urealniać kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, biorąc pod uwagę zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym.

Oparcie się przez organ na postanowieniach umowy zawartej w 2018 r., gdy wysokość wydatków była inna niż obecnie i gdy w rodzinie przebywała mniejsza liczba dzieci - Kolegium uznało za niezasadne. SKO zauważyło też, że w chwili zawarcia wspomnianej umowy w rodzinie przebywało troje dzieci. Natomiast obecnie pod opieką skarżących przebywa pięcioro dzieci, a zatem należy przyjąć, że zużycie wody czy energii elektrycznej mogło ulec zwiększeniu. W przekonaniu Kolegium z uwagi na fakt, iż w pieczy zastępczej przebywa pięcioro dzieci, zastosowanie znajduje art. 83 ust. 3a ustawy. Stąd na podstawie tego przepisu starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. Jednakże przyznanie tych środków nastąpi jedynie wówczas, gdy potrzeba taka zostanie potwierdzona w opinii przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.

W przedmiotowej sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej, czyli Dyrektor PCPR w Nysie, wydał opinię z dnia 27 września 2022 r. w zakresie przyznania wnioskowanych środków, w której stwierdził, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków, ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W ocenie Kolegium z art. 83 ust. 3a ustawy wynika, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane. Podkreśliło również SKO, że sam fakt spełnienia przesłanek ogólnych do przyznania środków finansowych na utrzymanie domu mieszkalnego i obowiązek ich przyznania przy spełnieniu warunków określonych w art. 83 ust. 3a ustawy nie oznacza prawa do świadczeń w wysokości pełnej kwoty poniesionych przez rodzinę wydatków w danym konkretnym przypadku.

Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy, a także przyjęte dodatkowe kryteria przyznania świadczenia. W realiach tej sprawy środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego są rozdysponowywane zgodnie z wysokością planowaną w budżecie na podstawie umów zawartych z zawodowymi rodzinami zastępczymi. W II kwartale 2022 r. świadczenie to zostało przyznane wszystkim wnioskującym o nie rodzinom zastępczym, zawodowym i rozdysponowane do wysokości limitu wydatków zawartego w umowach z każdą z rodzin. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, jest to kryterium, na którym się opiera przy przyznawaniu ww. środków. Dodało Kolegium, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż uchwały Zarządu Powiatu w Nysie w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej, jako że nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim, nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego i dlatego zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane.

W ocenie SKO, mimo nieprawidłowego stanowiska organu pierwszej instancji co do "limitu" wysokości środków finansowych, zaskarżoną decyzję należało jednak utrzymać w mocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że PCPR w Nysie zabezpieczyło środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, jedynie dla rodzin zastępczych zawodowych, w których przebywało co najmniej troje dzieci, a więc nie dla wszystkich rodzin zastępczych, i tylko do wysokości kosztów wynikających z umowy, tj. w niniejszej sprawie stanowiących kwotę 2.727 zł. Starosta wykazał zatem, że jego możliwości finansowe są ograniczone i nie ma możliwości przyznania środków finansowych w wyższej kwocie. Akcentowało Kolegium, że przyznane środki finansowe w istotnej, przeważającej części porywają wydatki na utrzymanie, a ponadto ich wysokość została ustalona zgodnie z przyjętymi zasadami rozdziału posiadanych środków finansowych na ten cel oraz zabezpieczonych w budżecie organu, i tylko do wysokości wynikającej z zawartej umowy na prowadzenie zawodowej rodziny zastępczej.

W przekonaniu Kolegium na aprobatę zasługuje stanowisko, że różnica pomiędzy wysokością przyznanych środków finansowych a wysokością kosztów poniesionych na utrzymanie budynku mieszkalnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, w wysokości 2.606,10 zł za kwartał, a miesięcznie 868,70 zł, stanowi 5,37 % dochodu rodziny za czerwiec 2022 r. i nie stanowi nadmiernego obciążenia budżetu rodziny. Prawidłowa jest zatem ocena, że skarżący mogli pokryć tę różnicę ze środków własnych. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia przez przeprowadzenie oceny kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie czy wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. Zaznaczyło także, że rodzina zastępcza otrzymuje na każde umieszczone w niej dziecko pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania w tej rodzinie, stąd część tej pomocy może być przeznaczona na pokrycie wydatków na utrzymanie domu, w którym wychowankowie zamieszkują.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, skarżący - reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy poprzez uznanie, że zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej nr [...] z dnia 31 października 2018 r. determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza, wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2.727 zł kwartalnie, podczas gdy:

1. a) z § 13 pkt 1 umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów;
2. b) z § 12 pkt 2 umowy nie wynika, że kwota 909 zł stanowi maksymalny limit wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego, którą zobowiązał się pokryć organ pierwszej instancji, skoro pkt 1 tegoż przepisu stanowi, iż zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów;
3. c) kwota 909 zł wskazana w § 13 pkt 2 umowy została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r., co prowadzi do wniosku, iż nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych, skoro na dzień zawierania umowy, tj. na dzień 31 października 2018 r., odpowiadała ona rzeczywistym miesięcznym wydatkom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na ten cel, co korelowało z pkt 1 tegoż paragrafu, albowiem odpowiadało wysokości rzeczywiście ponoszonych w tym okresie przez skarżących kosztów związanych z utrzymaniem domu rodzinnego;
4. d) w I kwartale 2021 r. organ drugiej instancji przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.;
5. e) pominięto, że wypłata środków finansowych następuje na podstawie oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do uchwały Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 7 listopada 2019 r., czego dowodzi fakt, iż dotychczas organ pierwszej instancji wypłacał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów właśnie na podstawie przedłożonych przez skarżących oświadczeń, co wprost wskazuje na to, że kwota wskazana w § 13 pkt 2 umowy odnosiła się do rzeczywistych kosztów utrzymania budynku mieszkalnego w III kwartale 2018 r., które to koszty w związku ze wzrostem cen stale rosną i nie są stałe.

Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji, poprzez:

1. a) pominięcie, że w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadziło do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.;
2. b) pominięcie, że na dzień podpisania umowy, tj. na dzień 31 października 2018 r., wskazana w § 13 ust. 2 umowy kwota 909 zł odpowiadała w całości rzeczywiście poniesionym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego w III kwartale 2018 r., co pozwala na uznanie, iż w powiązaniu z ust. 1 ww. paragrafu skarżącym przysługiwało świadczenie pieniężne w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, iż w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organy obu instancji w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.

W związku z tymi zarzutami pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przedstawił pogłębioną argumentację popierającą stawiane zarzuty. Stwierdził mianowicie m.in., że organ w sposób dowolny uznał, iż zawarta umowa zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...], determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza, wyłączenie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. w wysokości 2.727 zł kwartalnie. Dodał, że z § 13 pkt 1 umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów.

Natomiast wskazana w § 13 pkt 2 umowy kwota 909 zł została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r. Stąd kwota ta nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych. Pełnomocnik podkreślił, że na wysokość kosztów składa się wiele zmiennych, które nigdy nie będą miały stałej wartości, np. cena prądu, wody, gazu czy odbioru nieczystości stałych i płynnych, które w ostatnim czasie gwałtownie wzrosły. Przypomniał, że w I kwartale 2021 r. organy przyznały skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów (tj. kwotę 3.897,09 zł), a które kwartalnie przekroczyły wskazany limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie. Dlatego za niezrozumiałe uznał dokonywanie odmiennej interpretacji dotychczas funkcjonującego sposobu rozliczeń pomiędzy stronami.

Zauważył też, że organ ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., związany był oceną prawną zwartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 152/22 - dopisek Sądu), a wydając kolejną decyzję w analogicznej sprawie, po raz wtóry nie odniósł się do treści wyroku WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2021 r. i nie uwzględnił przedstawionej przez ten Sąd oceny prawnej, powielając przy tym dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa. Końcowo stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do rażącego przekroczenia granic uznania administracyjnego, co z uwagi na daleko idące konsekwencje wynikające dla skarżących nie powinno mieć miejsca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy, w brzmieniu odnoszącym się do II kwartału 2022 r., rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.

Wedle zaś art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Z przytoczonego ostatnio przepisu wynika, że poza koniecznością spełnienia podstawowego warunku, jakim jest sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych, dodatkowo organizator rodzinnej pieczy zastępczej zobligowany jest potwierdzić zasadność przyznania tych środków w drodze opinii. Jej treścią jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, jest to jednocześnie podstawa do wydania decyzji w przedmiocie dofinansowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej ze Starostą Nyskim w dniu 31 października 2018 r. W drugim kwartale 2022 r. pod ich opieką przebywało pięcioro małoletnich dzieci. Jak wynika z akt sprawy, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, którym jest Dyrektor PCPR w Nysie, wydał w dniu 27 września 2022 r. opinię w zakresie przyznania wnioskowanych środków finansowych, w której stwierdził, że zasadne jest przyznanie skarżącym świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. limitu wydatków.

Na podstawie powyższych okoliczności faktycznych organy obu instancji słusznie uznały, że w przypadku skarżących zastosowanie znajduje przepis art. 83 ust. 3a ustawy, ponieważ skarżący spełnili określone w nim przesłanki do uzyskania wnioskowanych środków finansowych. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że z treści ust. 3a art. 83 ustawy wynika, iż starosta obowiązany jest przyznać świadczenie określone w ust. 2 tego przepisu, a decyzja w tym przedmiocie nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego. W piśmiennictwie słusznie dostrzeżono, że w omawianym przypadku wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń, a organ wydający decyzję będzie podejmował ją w warunkach związania treścią przepisu, natomiast rodzinie zastępczej zawodowej będzie przysługiwało roszczenie domagania się przyznania świadczenia w wyliczonej wysokości (por. S. Nitecki [w:] S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Komentarz, System Informacji Prawnej LEX 2021, teza 1 i 8). Zatem, przepis art. 83 ust. 3a ustawy - wbrew stanowisku organów - wyklucza uznaniowość organu co do wysokości przyznanych środków, a to oznacza, że wysokość przyznanego dofinasowania będzie wynikała z dokonanych wyliczeń, stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy. W realiach sprawy organy nieprawidłowo więc wyliczyły wysokość przyznanych środków, stosując kryterium w postaci obliczenia kosztów wynikających z umowy z dnia 31 października 2018 r. oraz możliwości finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie.

W konsekwencji powiedzianego dotąd Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 83 ust. 3a ustawy, przyjmując, iż w przypadku ustalania wysokości przyznania środków finansowych działają w ramach uznania administracyjnego i mogą stosować kryteria w postaci możliwości finansowych Powiatu oraz wyliczenia kwoty środków na utrzymanie wynikających z umowy zawartej z zawodową rodziną zastępczą.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organu obu instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 83 ust. 3a ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.