Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 145/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. S. (zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO.40.90.2022.śr, którą uchylono decyzję Burmistrza Paczkowa z dnia 10 grudnia 2021 r., nr OPS.5212.11.2021, odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na żonę, oraz orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r. i jednocześnie przyznano to świadczenie w okresie od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w wysokości 2.119 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 lipca 2021 r. (data wpływu) skarżący złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Paczkowie (dalej w skrócie: OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – B. S. We wniosku oświadczył, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie na podstawie art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) wniósł o uprzednie uchylenie decyzji przyznającej prawo do tego zasiłku ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku tj. na 30 czerwca 2021 r. Podkreślił, że jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz wymagającej opieki B. S., która taką opiekę może sprawować i faktycznie sprawuje. Wskazał także, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do ww. pisma dołączył m.in.: 1) wniosek z dnia 14 lipca 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. S.;

1. 2) kserokopię orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 27 stycznia 2020 r. stwierdzającego, że B. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 11 listopada 2017 r.;
2. 3) kserokopię decyzji o ustaleniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą przyznano skarżącemu zasiłek na okres od 23 lutego 2021 r. do 31 października 2021 r.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., nr OPS.5212.11.2021 (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 27 sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - decyzją SKO z dnia 27 października 2021 r.), Dyrektor OPS, działając z upoważnienia Burmistrza Paczkowa, odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na żonę. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i przytoczył treść art. 17 ustawy.

Następnie stwierdził, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności, wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności B. S. datuje się od 11 listopada 2017 r. Dalej, analizując treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ stwierdził, że nie kreuje ono nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 3 marca 2022 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2021 r. i orzekło o:

1. 1) odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną na okres od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r.;
2. 2) przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1.971 zł;
3. 3) przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w kwocie 2.119 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust.

4. Odnotowało również, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 wynosi 1.971 zł, a w roku 2022 r. - 2.119 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną oraz jest osobą, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej żony. SKO uznało, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, gdyż nie dotyczy ona małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Wykluczenie bowiem małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma również zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ przepis ten należy interpretować w ten sposób, że reguluje on uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla "innych osób", wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4, których obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną. Przepis ten zaś nie dotyczy małżonka osoby niepełnosprawnej, którego obowiązek alimentacyjny nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Dalej SKO nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższe oznacza, że niezasadna jest odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie SKO w przypadku skarżącego nie zaistniały inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, co potwierdza oświadczenie strony znajdujące się w części II złożonego wniosku. Z tego względu organ przyjął, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Kolegium wyjaśniło również, że orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną B. S. w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 października 2021 r. uzasadnia to, że w tym okresie miał on przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało więc przyznać na okres od 1 listopada 2021 r. bezterminowo, bo B. S. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.

W skardze na powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 1 skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów ustawy:

1. - art. 24 ust. 2 przez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, pomimo niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 października 2021 r., pomimo złożenia kompletnego wniosku w lipcu 2021 r., zawierającego m.in. oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy,
2. - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni i pominięcie celów ustawy oraz przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
3. - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy, co w konsekwencji:
4. - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku,
5. - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego, pomimo dokonania przez niego wyboru świadczenia korzystniejszego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnioskował też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium odnośnie do daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając, że skarżący na żadnym etapie nie cofnął wcześniejszego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W tej kwestii dowodził, odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się z wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącego w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i organu, który nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną – B. S., która orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2020 r. została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 11 listopada 2017 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy, oraz jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Skarżący spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącego spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy powinno się wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo przyjęło, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 1 lipca 2021 do 31 października 2021 r. Przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowił zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Organ uznał, że w wymienionym okresie skarżący decyzją z dnia 9 marca 2021 r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, dlatego dopiero od dnia 1 listopada 2021 r. ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane, począwszy od miesiąca, w którym złożył on kompletny wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że we wniosku z dnia 19 lipca 2021 r. skarżący oświadczył, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, iż w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie na podstawie art. 155 K.p.a. wniósł o uprzednie uchylenie decyzji przyznającej prawo do tego zasiłku ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. na 30 czerwca 2021 r. W tym miejscu niezbędne jest wyjaśnienie, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miał prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W rozpoznawanej sprawie prawu temu skarżący dał wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Według Sądu z oświadczenia tego wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W świetle oświadczenia skarżącego trudno przyjąć, że nie dokonał on wyboru świadczenia i oczekiwał od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżący dokonał wyboru świadczenia już we wniosku. W przekonaniu Sądu oświadczenia skarżącego złożonego we wniosku z dnia 19 lipca 2021 r. nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem, zwłaszcza że z winy organów postępowanie było prowadzone długo, a strona w tym czasie zmuszona była do korzystania z niższego świadczenia.

Skoro zatem skarżący dokonał już w dniu 19 lipca 2021 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt zaprzestania pobierania przez skarżącego z dniem 1 listopada 2021 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy - tak jak w niniejszej sprawie - strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powiedzianego dotąd Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy skarżący nie miał już przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc w rozważanym przypadku od 1 listopada 2021 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego w dniu 19 lipca 2021 r., to organ winien rozważyć - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - przyznanie wnioskowanego świadczenia od lipca 2021 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (uchylenie przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji) skarżący został pozbawiony prawa do korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a., które to przepisy Sąd uznał za naruszone.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od lipca 2021 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Końcowo wyjaśnić jeszcze trzeba, że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być bowiem uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu, w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 739/21).

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.