Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w L., zwane dalej również "skarżącym", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2020 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy, wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, postanowienie Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Gospodarki Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego z dnia 9 października 2019 r. (nr [...]) uzgadniające wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji "[...] – [...]" obsługiwanej przez B Sp. z o.o.
Przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku spółki B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] – [...]. Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił do Marszałka Województwa Opolskiego z prośbą o "zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie - uzgodnienie wydania zezwolenia". Równocześnie poinformował, że opisana wyżej linia komunikacyjna "nie posiada przystanków na terenie województwa opolskiego, jednak pismo w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia kierowane jest do wszystkich marszałków województw właściwych ze względu na planowany przebieg linii". W załączeniu przekazał projekt rozkładu jazdy. W dniu 27 marca 2019 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego wpłynęło drogą elektroniczną postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z tego samego dnia o dopuszczeniu Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu zainicjowanym przez B Polska sp. z o.o.
Działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Gospodarki postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. uzgodnił wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji [...] – [...] zgodnie z załączonym rozkładem jazdy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wymienił przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.), zwanej dalej "u.t.d." oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.". Organ stwierdził, że odstępuje od uzasadnienia postanowienia, gdyż uwzględnia ono w całości żądanie strony. Wskazał przy tym na art. 107 § 4 k.p.a.
Stowarzyszenie A w zażaleniu na postanowienie zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, wywodząc, że organ w toku postępowania uzgodnieniowego zaniechał sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Podkreślił, że zarówno uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia wymaga rzetelnego umotywowania opartego na dokładnych ustaleniach w odniesieniu do ustawowych przesłanek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Marszałek Województwa Opolskiego naruszył przepisy procesowe, wedle których organ administracji publicznej ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Postanowienie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszalek Województwa Opolskiego postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. uzgodnił wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii relacji "[...] - [...]" zgodnie z załączonym rozkładem jazdy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że B Sp. z o.o. nie spełnia żadnej z przesłanek odmowy udzielenia uzgodnienia, w szczególności przewoźnik spełnia przesłankę z art. 22 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. jest w stanie świadczyć usługi będące przedmiotem wniosku.
Nadto przedmiotowy wniosek nie zawiera przystanków na terenie Województwa Opolskiego, w związku z tym nie istnieje zagrożenie dla innych linii autobusowych ani kolejowych na terenie właściwym do uzgodnienia. Przewoźnik, nie posiada zezwoleń wydanych przez Marszałka Województwa Opolskiego w związku z tym organ nie może się odnieść do przesłanek przestrzegania warunków określonych w udzielonych zezwoleniach na przewozy regularne oraz wykonywania przewozów. Jednocześnie organ zaznaczył, że przewoźnik ten wykonuje już zezwolenia, w których Marszałek Województwa Opolskiego wydał postanowienia uzgadniające, dotychczas jednak do organu nie dotarły żadne informacje dotyczące nieprawidłowości związanych z wykonywaniem tych połączeń. Organ wskazał również, że analizowana linia komunikacyjna nie ma wpływu na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ze względu na brak przystanków na terenie województwa opolskiego.
Organ wyjaśnił przy tym, iż mając na uwadze art. 22a ust. 3 u.t.d. brak było podstaw do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób ze względu na brak przystanków na terenie Województwa Opolskiego oraz z uwagi na fakt, że przepis art. 22a ust. 3 ustawy wymaga przeprowadzenia takiej analizy na trasach do 100 km, nadto analiza taka winna być przeprowadzona przez organ wydający zezwolenia, a nie organ uzgadniający.
Stowarzyszenie A w zażaleniu na opisane postanowienie Marszałka Województwa Opolskiego zarzuciło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, wywodząc, że organ w toku postępowania uzgodnieniowego zaniechał sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy zezwolenie ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Wskazał, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Następnie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni tych unormowań, a zwłaszcza pojęcia "zagrożenie już istniejących linii regularnych", akcentując, że prowadzone przez marszałka województwa postępowanie uzgodnieniowe powinno swym zakresem obejmować również badanie tego rodzaju zagrożeń, oraz że organ uzgadniający, musi - tak jak w przypadku rozstrzygania o udzieleniu lub zmianie zezwolenia - kierować się okolicznościami wymienionymi w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.. Podkreślił, że zarówno uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia wymaga rzetelnego umotywowania opartego na dokładnych ustaleniach w odniesieniu do ustawowych przesłanek. Jego zdaniem, organ wydający postanowienie w przedmiocie uzgodnienia powinien w toku postępowania dokonać takiej analizy, która w sposób możliwie pełny i rzetelny pozwoli mu ocenić, czy istnieje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zostały wskazane i omówione przepisy k.p.a. oraz u.t.d., które znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że kwestia zakresu kompetencji organu uzgadniającego była uprzednio różnie interpretowana w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (wskazano na wyroki z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 299/17 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., II GSK 2309/17), uznając, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego stanowiska, według którego organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia lub zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść tego przepisu, wskazującą, że jego adresatem, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków.
Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. W konsekwencji NSA stwierdził, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, gdyż to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. W świetle przywołanego stanowiska NSA Kolegium stwierdziło niezasadność podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.t.d.
W ocenie Kolegium, skoro w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia jako całość stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. W konsekwencji powyższego za niezasadny uznano zrzut naruszenia przez Marszałka Województwa Opolskiego art. 7, 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie danego województwa. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że marszałek województwa w ramach uzgodnienia powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności Wymienione okoliczności, stanowiące podstawę dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej, zostały zdaniem Kolegium prawidłowo rozważone przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania wynika, że proponowany rozkład jazdy jest skonstruowany poprawnie, zawiera wymagane przepisami elementy i oznaczenia dotyczące rodzaju komunikacji, przebiegu, dni kursowania i czasy przejazdu, a także "wyliczone prędkości techniczne".
Nadto w ocenie Marszałka Województwa Opolskiego, którą podzieliło Kolegium, analiza przedłożonych dokumentów nie wykazała istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania pozytywnej opinii, a proponowane do uruchomienia połączenia na terenie Województwa Opolskiego nie kolidują z kursami regularnymi innych przewoźników. Przewoźnik jest w stanie świadczyć usługi będące przedmiotem wniosku korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Zwrócono również uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła sytuacja specyficzna, bowiem analizowany przebieg linii nie zawiera przystanków znajdujących się na terenie Województwa Opolskiego. Przebieg linii na terenie Województwa Opolskiego ma wyłącznie charakter tranzytowy. Linia komunikacyjna zawiera po jednym kursie w obie strony, bez przystanków na terenie Województwa Opolskiego, a ich trasa przebiega wyłącznie autostradą A4.
Zatem poza przejazdem autostradą przez teren Województwa Opolskiego i okolicznościami związanymi z poruszaniem tranzytowym autostradą, linia ta pozostaje bez wpływu na przewozy odbywające się na terenie Województwa Opolskiego i przewoźników w zakresie wynikającym z realizowania przewozów na terenie Województwa Opolskiego. Nie ma również istotnego wpływu na zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zwrócono uwagę, że przewoźnik nie posiada zezwoleń na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wydanych przez Marszałka Województwa Opolskiego toteż organ nie może odnieść się do przestrzegania przez przewoźnika warunków określonych w tych zezwoleniach.
Jednocześnie przewoźnik ten wykonuje już zezwolenia, w których Marszałek Województwa Opolskiego wydał postanowienia uzgadniające, jednak do organu nie dotarły żadne informacje dotyczące nieprawidłowości związanych z wykonywaniem tych połączeń. Analizowana linia komunikacyjna nie ma wpływu na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ze względu na brak przystanków na terenie województwa opolskiego i tranzytowy przebieg trasy odbywający się na terenie Województwa Opolskiego wyłącznie autostradą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 9 października 2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez Marszałka Województwa Opolskiego powinno swym zakresem również obejmować badanie zagrożeń, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Opierając się na poglądach wyrażanych w przeszłości w orzecznictwie sądowym wskazał, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od porozumienia się z innym organem, to stanowisko tego organu (w formie opinii, uzgodnienia) może dotyczyć tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z jego zadaniami.
Zatem organ współdziałający nie może wydawać uzgodnienia, czy też opinii odpowiadających na ogół szerszym obowiązkom organu decyzyjnego, wkraczając tym samym w jego kompetencje. W konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. i braku w ustawie wyraźnych wskazań co do tego, na podstawie, jakich norm materialnoprawnych uzgodnienie ma być poczynione przyjmuje się, że organ uzgadniający, musi tak jak w przypadku rozstrzygania o udzieleniu lub zmianie zezwolenia - kierować się okolicznościami wymienionymi w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, stanowiącymi negatywne (obligatoryjne i fakultatywne) przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ uzgadniający zmianę (udzielenie) zezwolenia na wykonywanie przewozów osób jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do oceny, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków na jakich wnioskodawca ubiega się o zmianę (wydanie zezwolenia), wynikających z załączników do wniosku, które to załączniki wyszczególniono w art. 22 ust. 1 u.t.d.
Dalej wywiedziono, że o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie, stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. W konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.) organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 tej ustawy w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia. Marszałek dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekał w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa. Właśnie ze względu na właściwość miejscową marszałek załatwiający sprawę główną nie powinien samodzielnie rozstrzygać o losach prawnych zezwolenia, które ma obowiązywać również na trasie komunikacyjnej położonej na obszarze innego województwa.
Uzgodnienie należy w istocie traktować w ten sposób, iż każdy z marszałków biorących udział w załatwieniu sprawy oddzielnie wyraża zgodę w odniesieniu do obszaru swojego województwa i dopiero zgodne stanowisko wszystkich otwiera drogę do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów.
Możliwa jest sytuacja (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w której przewoźnik będzie planował otwarcie linii komunikacyjnej poza obszarem województwa, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania. Wówczas w sposób oczywisty marszałek załatwiający sprawę główną będzie mógł samodzielnie zająć stanowisko tylko w kwestiach dotyczących osoby przewoźnika. Chodzi o wymagania związane z sytuacją przedsiębiorcy, takie jak licencja, liczba i rodzaj pojazdów, uprawnienia do korzystania z dworców i przystanków, faktyczna zdolność do świadczenia usług transportowych i rzetelność tych usług. Wymienione kwestie podlegają ocenie marszałka, który wydaje zezwolenie.
Natomiast do organu uzgadniającego należy analiza okoliczności opisanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, a także ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 cyt. ustawy. Chodzi zatem o sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie. A zatem zakres kompetencji marszałka województwa w sprawach dotyczących zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób wskazuje na możliwość wypowiedzenia się w procedurze uzgodnienia o tych okolicznościach, które są istotne dla udzielenia zezwolenia w części obejmującej obszar województwa, którym administruje marszałek dokonujący uzgodnienia.
Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. W ramach uzgodnień organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Tożsame stanowisko wyraził w odpowiedzi na skargę z dnia 16 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania B Sp. z o.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jako że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A w [...] było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego dowodzi, że zostały wydane z pełnym poszanowaniem przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego – dlatego skarga podlega oddaleniu.
Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznacza art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – nadal zwanej "u.t.d.". Zgodnie z tym przepisem, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Konstrukcja tego przepisu opiera się na procesowej instytucji współdziałania administracyjnego, której podstawa normatywna tkwi w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – nadal zwanej "k.p.a.".
Współdziałanie oznacza, że w konkretnej sprawie administracyjnej zachodzi przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych, organów). W rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym jest – z uwagi na siedzibę przedsiębiorcy B Sp. z o.o. - Marszałek Województwa Mazowieckiego. Z uwagi na fakt, że planowana linia komunikacyjna relacji "[...] – [...]" przebiega przez tereny innych województw niż województwo mazowieckie, Marszałek Województwa Mazowieckiego zobowiązany był uzgodnić wydanie decyzji z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie zaskarżalnego postanowienia i tylko ono wyznacza materialne i przedmiotowe granice kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku jego zaskarżenia.
Innymi słowy przedmiotem kontroli sądowej (przedmiotem rozpoznania) nie jest sprawa wydania zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, lecz tylko sprawa uzgodnienia objęta zaskarżonym postanowieniem Marszałka Województwa Opolskiego utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.
Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wyjaśnić należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1- g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest właściwy miejscowo. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.
Zatem nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa. Decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1- g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.
Odnośnie do kompetencji organu uzgadniającego, należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia (...) może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (R. Strachowska "Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz" Wydanie III - komentarz do art. 18 i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Po 1439/04 Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72). Stanowisko takie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Powyższe oznacza, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Województwa Opolskiego, jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsca, w którym planuje się przystanki, czasy przejazdu i przyjazdu na przystanek. Sąd nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1695/15, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl-dalej: CBOSA) że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku.
W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o tym jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d., który określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie. Stosownie do powołanego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:
- 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
- 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
- a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
- b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
- c) (uchylona),
- d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Zdaniem Sądu, treść przytoczonego przepisu wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa Mazowieckiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II GSK 299/17, z 5 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2309/17, CBOSA).
Zdaniem Sądu, podobnie jak w ocenie organów administracji obu instancji, należało uwzględnić także specyfikę stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Analizowany przebieg linii komunikacyjnej nie przewiduje przystanków na terenie Województwa Opolskiego, ma on charakter wyłącznie tranzytowy autostradą A4 po jednym kursie dziennie w obie strony. Oznacza to, że poza tranzytowym przejazdem autostradą A4 przez teren Województwa Opolskiego, linia ta pozostaje bez wpływu na przewozy odbywające się na terenie Województwa Opolskiego i przewoźników realizujących przewozy na tym terenie.
Zauważyć także należy, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być interpretowane rozszerzająco. Chociaż art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego to powyższe nie oznacza prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, oraz marketingowych ustaleń, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew stawianym zarzutom, organ przeprowadził postepowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, jak również zapewnił stronom i uczestnikowi prawo czynnego udziału w postępowaniu. Uczestnik przystępując do sprawy nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej koncentrując się wyłącznie na zwalczaniu wniosku strony ubiegającej się o zgodę na przewóz osób.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wprost wynikają obowiązki dla organu wydającego zezwolenie i dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie.
Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Stowarzyszenie A w [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co jest niesporne, a zatem miało prawo uczestniczenia w postępowaniu przed organami obu instancji na prawach strony i z tego prawa korzystało poprzez składanie zażaleń na wydawane rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze do Sądu Stowarzyszenie A nie wskazało na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny.
Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.