Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. R., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 1 lipca 2016 r.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 1 lipca 2016 r. skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w [...] w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna, przedkładając świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w okresie od 1 października 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. w Spółdzielni Mieszkaniowej przy A w [...], zwanej dalej także Spółdzielnią. W dniu rejestracji złożył również oświadczenie, iż od roku 2008 pełni społecznie funkcję prezesa zarządu tej Spółdzielni.
Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną, akcentując w uzasadnieniu, iż nie jest on zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia, wykonując jednocześnie obowiązki prezesa Spółdzielni. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Opolski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ pierwszej instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń w przedmiotowym zakresie, tj. spełnienia lub niespełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.
W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, decyzją z dnia 8 listopada 2016 r., nr [...], Starosta Nyski ponownie orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, powołując się na dokumenty wewnątrzspółdzielcze, iż R. R. nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z ciążącymi na nim obowiązkami, jakie wynikają z pełnienia funkcji prezesa zarządu Spółdzielni.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie, podkreślając, iż funkcję prezesa Spółdzielni pełni społecznie, nie pobiera z tego tytułu wynagrodzenia. Wyjaśniał, że od chwili powstania 18-rodzinnej Spółdzielni, zarówno jej zarząd oraz rada nadzorcza pracują społecznie i dlatego "taka mała Spółdzielnia funkcjonuje." Skarżący uznał, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił jego sytuację, w tym także łącząc zakres obowiązków prezesa zarządu z obowiązkami głównego księgowego. Podkreślił, że jedyną osobą zatrudnioną na stałe jest główny księgowy, na którym ciąży większość obowiązków prowadzenia działalności nie tylko finansowej Spółdzielni. Dodał, że w okresie zimowym Spółdzielnia zatrudnia dwóch palaczy centralnego ogrzewania.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda Opolski uznał je za bezzasadne i decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda opisał przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, a następnie przywołał brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyznał, iż z akt wynika, że skarżący pełni funkcję prezesa zarządu tej Spółdzielni. Obowiązki społecznego prezesa zostały określone w uchwale Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej przy A w [...] z dnia 18 kwietnia 2014 r. i należą do nich m.in.: odpowiedzialność za całokształt prowadzonej działalności, kierowanie pracami zarządu spółdzielni w zakresie realizacji planu finansowo-gospodarczego spółdzielni, koordynowanie przygotowań projektu rocznego planu finansowego Spółdzielni, w tym planu rzeczowo-finansowego remontów i konserwacji, nadzorowanie przeprowadzenia rocznych przeglądów technicznych budynków i prowadzenie ksiąg technicznych obiektów, organizacja i odpowiedzialność za właściwy obieg dokumentacji i za należyte archiwizowanie dokumentów, przygotowanie projektów regulaminów przewidzianych w statucie i uchwałach rady nadzorczej oraz przygotowywanie ich zmian i aktualizacji, przyjmowanie i rozpatrywanie zgłaszanych przez mieszkańców wniosków, postulatów oraz uwag, przygotowywanie porządku obrad oraz projektów uchwał walnego zgromadzenia oraz nadzorowanie realizacji uchwał, organizacja i uczestnictwo w zebraniach organów przedstawicielskich spółdzielni. Ponadto prezes Spółdzielni jest uprawniony do dysponowania wraz z członkami zarządu funduszami w ramach przyjętych planów gospodarczo-finansowych.
Zakres czynności prezesa zarządu z tytułu pełnienia funkcji określa Regulamin uchwalony przez Radę Nadzorczą Spółdzielni w dniu 30 maja 1986 r., z którego wynika, że do zakresu czynności prezesa zarządu w szczególności należy: koordynowanie, nadzorowanie pracy członków zarządu i pozostałych członków spółdzielni w toku bieżącej działalności, reprezentowanie Spółdzielni na zewnątrz oraz upoważnienie członków zarządu i pracowników do reprezentowania Spółdzielni, bieżące informowanie członków zarządu o ważniejszych zagadnieniach wynikających z jej reprezentowania.
Natomiast z zapisów Regulaminu Działania Społecznego Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 18 kwietnia 2014 r. wynika m.in. obowiązek: pomocy przy sporządzaniu rocznych sprawozdań finansowych, zawierania umów najmu z organizacjami spółdzielczymi oraz innymi organizacjami, zaciągania kredytów bankowych i innych zobowiązań. Ponadto, z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 21, z późn. zm.) wynika, iż "Zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz". Zdaniem Wojewody, kierowanie działalnością Spółdzielni uznać należy za wymagające bieżącego zaangażowania i nie zmienia tego nieodpłatny charakter pełnienia funkcji prezesa zarządu. Wojewoda uznał, przywołując wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/GI 907/07 oraz NSA z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2902/01, że pełnienie funkcji w zarządzie, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem skarżący nie spełnia podstawowych przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W skardze R. R. powtórzył i rozszerzył zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając powyższej decyzji naruszenie:
- - art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie jest osobą dyspozycyjną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a to w wyniku pobieżnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy z okoliczności sprawy, a także wcześniejszych decyzji Starosty Nyskiego - wydanych w tych samych okolicznościach - wynika, że skarżący spełnia warunki do uznania go za osobę dyspozycyjną;
- - naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten wymaga, by osoba bezrobotna nie podejmowała się jakichkolwiek działań dodatkowych, gdyż takie z założenia powoduje, że nie jest ona zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danej służbie (....).
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wywodził, że żaden organ nie pochylił się nad rzeczywistym stanem faktycznym, lecz tylko nad regulaminowym zakresem obowiązków prezesa Spółdzielni. Nie wyjaśniano wszystkich okoliczności, a w szczególności nie wysłuchano skarżącego w celu dokonania ustaleń faktycznych. Jako prezes niewielkiej Spółdzielni mieszkaniowej (17 członków) nie jest obciążony pracą w zakresie, w jakim wynikałoby to z opisanych w regulacjach wewnątrzspółdzielczych obowiązków. Na wykonanie swoich obowiązków poświęca miesięcznie max. kilka godzin, przy czym są to czynności po godzinach pracy. Zatem ww. przepis nie może być interpretowany dowolnie i w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego.
Na rozprawie sądowej w dniu 25 maja 2017 r. skarżący zwrócił uwagę na nierzetelne rozstrzygnięcie sprawy. Przytoczył okoliczności, w jakich składał wniosek. Oświadczył, że Spółdzielnia obecnie liczy 16 członków, wszystkie mieszkania są wykupione na własność, a sprawowanie przez niego funkcji sprowadza się do zarządzania. Akcentował, że w trakcie aktywnej pracy zawodowej również pełnił funkcję w zarządzie, która nie przeszkadzała mu w pracy. Faktycznie jego czynności sprowadzają się do sprawdzenia pracy głównego księgowego i podpisania w miesiącu około pięciu przelewów, i to wszystko. Na prace związane ze Spółdzielnią przeznacza średnio w miesiącu godzinę, góra dwie. Obecnie pracuje zawodowo i w dalszym ciągu pełni funkcję w zarządzie, bowiem nikt nie chce przejąć jego obowiązków.
Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, iż organy zmieniły zdanie w przedmiocie statusu skarżącego. Podkreślił, że organ wcześniej nie miał wiedzy w przedmiocie pełnienia funkcji przez skarżącego, stąd podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji ją poprzedzającej, wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego odmawiającą uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 lipca 2016 r.
Przy czym kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało to, czy skarżący będąc społecznym prezesem spółdzielni mieszkaniowej, składającej się z 16 członków, mógł uzyskać status osoby bezrobotnej.
Od razu wskazać trzeba, że przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej zostały określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej nadal ustawą. Można je podzielić na:
- - przesłanki pozytywne, które powinny być spełnione, aby dana osoba mogła być uznana za bezrobotną;
- - negatywne, czyli te, które nie mogą zaistnieć, aby można było nadać konkretnej osobie status osoby bezrobotnej oraz aby mogła ona ten status zachować.
Jednakże status osoby bezrobotnej można uzyskać, gdy spełnione zostaną przesłanki pozytywne i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych.
Regulacja art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje na okoliczności, które muszą zaistnieć, aby można było mówić o osobie bezrobotnej. Przepis ten odsyła do art. 1 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a-g, lit. h-j, lit. l ustawy dla określenia zakresu podmiotowego pojęcia osoby bezrobotnej. Ponadto, osoba ubiegająca się o status bezrobotnego musi poszukiwać zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi być także zarejestrowana w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz musi mieć ukończone 18 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a).
Następną przesłanką, jaką powinna spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną - co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 1ustawy). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "gotowość do podjęcia zatrudnienia", zatem próbę jego zdefiniowania podjął NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/10 (wyrok dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wg. NSA pojęcie to oznacza, że osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1231/11). Stąd też na "gotowość do podjęcia zatrudnienia" składają się dwa elementy:
- 1) subiektywny - chęć danej osoby do podjęcia zatrudnienia;
- 2) obiektywny - brak przeszkód występujących po stronie osoby, która chce się zarejestrować jako bezrobotna.
Z kolei, w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, NSA zaznaczył, że warunek gotowości do podjęcia pracy musi być spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość - co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) - do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...). Nie można tego utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy (...). Gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, ale musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych, co oznacza rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Z przywołanym wyżej stanowiskiem w pełni utożsamia się tut.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Równocześnie zaakcentować trzeba, że gotowości do podjęcia zatrudnienia nie należy też utożsamiać z brakiem jakiegokolwiek zajęcia lub całkowitym zakazem podejmowania przez osobę bezrobotną innego zajęcia, lecz z brakiem takiej działalności lub obowiązków, które nie będą kolidować z realną możliwością podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 761/13).
Nawiązując zatem do sformułowanej przez oba organy orzekające w tej sprawie oceny o braku gotowości skarżącego do podjęcia zatrudnienia, powodowanego pełnieniem funkcji prezesa spółdzielni mieszkaniowej (liczącej 16 członków), zwrócić należy uwagę na te orzeczenia sądowoadministracyjne, w których za błędną uznaje się konstatację, że samo pełnienie funkcji członka zarządu (prezesa) stanowi przeszkodę do uznania za osobę bezrobotną. Podnosi się, iż z art. 2 ustawy nie wynika, że w każdym przypadku członkostwo osoby (w spółce/spółdzielni niezatrudnionej) w zarządzie wymienionego podmiotu wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną. W powyższych bowiem okolicznościach nieodzowne jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba ta jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, przy czym - co należy podkreślić - ocena ta winna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenianej sytuacji faktycznej z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1983/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 746/12 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle tak rozumianego pojęcia gotowości do podjęcia zatrudnienia, odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej może nastąpić jedynie wtedy, jeśli w konkretnym przypadku organ wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że pełnienie funkcji prezesa (spółki/spółdzielni) wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia np. z uwagi na zakres działalności gospodarczej, udziału podmiotu na rynku poprzez wysokość osiągniętego dochodu, czy też wielkości zatrudnienia.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za przedwczesne uznał stanowisko organów obu instancji, że skarżący na dzień odmowy uznania za osobę bezrobotną (1 lipca 2016 r.) nie spełnia przesłanki gotowości do podjęcia zatrudnienia z powodu pełnienia funkcji prezesa Spółdzielni. Okolicznością bezsporną jest fakt pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa (społecznego) ww. Spółdzielni od roku 2008 do nadal. Zebrany natomiast w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazuje wyłącznie na obowiązki prezesa tej Spółdzielni wynikające z aktów wewnętrznych, tj. uchwały rady nadzorczej z dnia 18 kwietnia 2014 r., regulaminu z dnia 30 maja 1986 r. oraz regulaminu działania społecznego zarządu z dnia 18 kwietnia 2014 r. Podobnie, przywołany przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo spółdzielcze dotyczy zarządu, który kieruje działalnością spółdzielni oraz ją reprezentuje na zewnątrz.
Zatem oba organy orzekające swoją ocenę co do istoty, tj. przesłanki gotowości do podjęcia zatrudnienia, oparły jedynie na analizie obowiązków prezesa Spółdzielni wynikających z powyższych aktów wewnątrzspółdzielczych, a nie na ustaleniach dotyczących rzeczywistego obciążenia skarżącego obowiązkami, w tym z przesłuchania strony. Co istotne, sam skarżący w toku postępowania administracyjnego składał oświadczenie o gotowości do pracy, wskazując, że od 2008 r. od kiedy pełni funkcje prezesa (społecznego) Spółdzielni pracował zawodowo. Przy czym praca zawodowa nie koliduje, nie stanowi przeszkody w pełnieniu funkcji, w tak małej Spółdzielni i przy tak niewielkim obciążeniu związanym z tą funkcją, w sytuacji gdy w znacznej mierze prawie wszystkie obowiązki wykonuje jedyna osoba zatrudniona w Spółdzielni, tj. główny księgowy.
W realiach niniejszej sprawy uznać należało, iż w prowadzonym przez oba organy postępowaniu doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 K.p.a., jak i rozwijającego zasadę prawdy obiektywnej przepisu art. 77 § 1 K.p.a. oraz statuującego zasadę oceny dowodów art. 80 K.p.a. Organy abstrahowały również od celu tej Spółdzielni i jej idei funkcjonowania. W szczególności zaś nie oceniły gotowości do podjęcia pracy przez skarżącego w kategoriach obiektywnych, co powinno oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Stąd też nie zasługuje na aprobatę automatyczne zrównywanie pozycji prezesa niewielkiej Spółdzielni (16 członków) oraz prezesa zarządu spółki (giełdowej) prawa handlowego. Odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej nastąpić może tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku organ ustali w sposób jednoznaczny, że pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzieln, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia poprzez brak pełnej gotowości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni nie stanowi okoliczności zaprzeczającej gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo spółdzielcze w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawione powyżej uwagi co do zakresu postępowania wyjaśniającego na okoliczność rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przez skarżącego pełniącego funkcję prezesa Spółdzielni.
W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
- - ---------------------- 8