Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 27/21

Uzasadnienie

Wojewoda Opolski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2020, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Radłów (dalej jako Rada) nr 88/XI/2019 z 30 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020 oraz załącznika nr 2 w zakresie słów "GKRPA" i "członków GKRPA" w pkt 1, 2, 3 i 4 – z powodu istotnego naruszenia prawa.

Argumentując podniósł, że Rada Gminy Radłów, dalej także jako: Rada, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 41 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.), dalej jako: "ustawa", oraz z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 852 ze zm.), dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii", w dniu 30 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr 88/XI/2019 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020, dalej jako: "uchwała".

Organ nadzoru wskazał, że w § 1 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że przyjmuje Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2020, dalej jako: "Gminny Program", w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały. W jego ramach określiła kierunki działania w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, formy i rodzaje realizacji tych zadań, jak również terminy realizacji poszczególnych działań, podmioty za nie odpowiedzialne oraz koszty ponoszone przez gminę w związku z realizacją tych zadań. Zaakcentował przy tym, że w załączniku nr 1 do Gminnego Programu Rada określiła szczegółowe zasady wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży w Gminie Radłów (zwane dalej "szczegółowymi zasadami wydawania i cofania zezwoleń").

Natomiast w załączniku nr 2 do kwestionowanej uchwały wprowadziła Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020. Zaznaczył, że wśród jednostek organizacyjnych biorących udział w realizacji poszczególnych zadań programowych wymieniona została Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Zdaniem Wojewody organ stanowiąco-kontrolny Gminy wprowadzając w treści Gminnego Programu szczegółowe zasady wydawania i cofania zezwoleń przekroczył granice delegacji ustawowej z art. 41 ust. 2 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności załącznika nr 1 do Gminnego Programu.

Następnie organ nadzoru przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy, po czym stwierdził, że zgodnie z jej art. 41 ust. 1 prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W treści tego przepisu, na co zwrócił uwagę, ustawodawca wskazał, że zadania te w szczególności obejmują: zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych; podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego; wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

Kontynuując swój wywód Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy, realizacja wskazanych wyżej zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Katalog tych zadań ma charakter otwarty, co nie oznacza jednak nieograniczonej swobody rady gminy w określaniu innych zadań w Gminnym Programie.

Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący powinien ściśle wypełnić delegację ustawową i przytaczając stanowisko doktryny stwierdził, że modelowy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinien zawierać analizę i ocenę problemów alkoholowych występujących w gminie, zasadnicze cele, jakie gmina stawia sobie w tym zakresie, środki prowadzące do osiągnięcia tych celów, jak również wielkość środków i źródła finansowania planu. Następnie uznał, że określenie przez Radę w załączniku nr 1 do uchwały szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń znacząco wykracza poza materię, którą ustawodawca delegował do uregulowania przez rady gminy na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy.

Podniósł także, że w kwestii charakteru prawnego gminnego programu rozwiązywania problemów alkoholowych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że program ten ma charakter wewnętrzny, wiążący tylko w ramach struktury administracji, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu. Odróżnia go od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego. Podmioty, do których adresowana jest uchwała, powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy.

Natomiast załącznik nr 1 do Gminnego Programu, zawierający Szczegółowe zasady wydawania i cofania zezwoleń zawiera normy, które adresowane są do podmiotów nie powiązanych więzami podległości z Radą. Wojewoda podkreślił szczególnie: "pkt I. 2, w którym określono wymogi formalne wniosku (będący de facto powtórzeniem art. 18 ust. 6 ustawy); pkt I. 3, w którym określono wymagane dokumenty, jakie mają zostać przedstawione przez podmioty ubiegające się o zezwolenie (będący de facto powtórzeniem art. 18 ust. 6 Ustawy); pkt I. 9, w którym zobligowano podmioty, które otrzymały zezwolenie, do umieszczenia druku zezwolenia w punkcie sprzedaży w widocznym miejscu; pkt II. 4, w którym wskazano, że podmiot gospodarczy, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu (będący de facto powtórzeniem art, 18 ust. 11 Ustawy)".

Równocześnie w motywach skargi organ nadzoru zauważył, że Rada w Załączniku nr 2 do kwestionowanej uchwały określiła Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020. Wśród podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań określonych w tym programie wymieniona została Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W jego ocenie realizacja zadań z zakresu przeciwdziałania narkomanii nie mieści się jednak w kompetencji tej komisji. Dalej przytoczł treść art. 41 ust. 3 ustawy, normujący zakres zadań takiej komisji, po czym zaznaczył, że zadania te w żadnej mierze nie są związane z przeciwdziałaniem narkomanii, co wynika też z nazwy tego gremium. Gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych zajmują się bowiem jedynie tymi problemami społecznymi, którym zapobiegać ma ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podobne wnioski Wojewoda wywiódł z treści art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, bowiem – jak uznał – w myśl tych przepisów zadania w zakresie przeciwdziałania narkomanii realizowane są w zakresie określonym w ustawie przez: organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego; przedszkola, szkoły i inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.); szkoły wyższe; podmioty lecznicze i inne podmioty działające w ochronie zdrowia; jednostki Wojska Polskiego, Policji i Straży Granicznej; organy celne; jednostki organizacyjne Służby Więziennej oraz zakłady poprawcze i schroniska dla nieletnich; ośrodki pomocy społecznej, centra usług społecznych, powiatowe centra pomocy rodzinie i regionalne ośrodki polityki społecznej; jednostki organizacyjne wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998, 1076, 1544 i 2245), oraz asystentów rodziny, rodziny zastępcze i prowadzących rodzinne domy dziecka; środki masowego przekazu; organizacje pozarządowe i inne podmioty, których działalność statutowa obejmuje zadania należące do sfery zadań publicznych w zakresie ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej, działalności charytatywnej, nauki, edukacji, oświaty i wychowania, kultury fizycznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub przeciwdziałania patologiom społecznym, promocji i organizacji wolontariatu, po przeprowadzeniu konkursu, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.); samorządy zawodów medycznych; rodziny osób uzależnionych oraz grupy samopomocy osób uzależnionych i ich rodzin.

Jednocześnie podkreślił, że wyżej wymieniony katalog nie obejmuje gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, zatem w jego ocenie Rada ustanawiając Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020, przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 10 ust. 3 w zw. z art. art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem organu nadzoru zasadnym jest stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do kwestionowanej uchwały w zakresie słów "GKRPA" i "członków GKRPA" w pkt 1, 2, 3 i 4.

W odpowiedzi na skargę Gmina Radłów (dalej również jako Gmina) wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Uzasadniając pełnomocnik Gminy przyznał, że "organ błędnie stwierdził, że załącznik nr 1 do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2019 stanowi załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Radłów nr 88/XI/2019 z 30 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020, gdyż stanowi on załącznik nr 1 ale do Gminnego Programu, a nie samej uchwały".

Dalej wyjaśnił, że Rada Gminy uchwałą nr 134/XIX/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2021 uchwaliła nowy program, w związku z tym kwestionowana przez Wojewodę uchwała już nie obowiązuje. Pełnomocnik Gminy przyznał także, że uchwalenie w załączniku nr 1 do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2020 szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży w Gminie Radłów stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a ponadto większość postanowień załącznika stanowi powtórzenie art. 18 ustawy. Zaznaczył, że w związku z tym, Gmina Radłów w tym zakresie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody i uznaje zasadność żądania stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych".

Podobnie podzielił przedstawioną przez organ nadzoru argumentację dotyczącą wniosku o stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 w zakresie słów "GKRPA" i "członków GKRPA" w pkt 1, 2, 3 i 4 z powodu istotnego naruszenia prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej.

W konkluzjach skargi pełnomocnik zaznaczył, że kwestionowana uchwała nie obowiązuje już na terenie Gminy Radłów, gdyż 30 grudnia 2020 r. Rada uchwaliła nowy Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii. Równocześnie wskazał, że Gmina "weźmie pod uwagę powyższe zarzuty organu nadzoru przy uchwalaniu kolejnych uchwał".

Odrębnym pismem z 15 stycznia 2021 r. pełnomocnik Gminy wyjaśnił przyczyny uchybienia terminu do przekazania skargi Wojewody Opolskiego w wyżej wymienionej sprawie, stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Obie strony wniosły o rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Tym samym powtórzenia wymaga, że mocą art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przy czym mocą art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu trafione są sformułowane zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie, co nie jest przy tym także kwestionowane przez Gminę. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez strony. Zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób właściwy, bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował, a następnie wskazał w skardze, przytoczone w niej przepisy u.s.g., które zostały naruszone w objętej skargą uchwale.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi. W tym celu niezbędne jest określenie tak charakteru prawnego zaskarżonej do Sądu uchwały, a zatem ustalenie czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu gminy podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak także czy została wniesiona przez legitymowany podmiot. Mając zatem na uwadze, iż zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego jest zarzutem najdalej idącym, rozważna należy rozpocząć od jego rozpatrzenia.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z 3 września 2020 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ponadto poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę Sąd podziela w pełni ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.

Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 czy wyrok tut. Sądu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20).

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią uchwalane akty zaadresowania wewnętrznego, nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania.

Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Programy określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Podkreślić należy, że osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Stanowisko to, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, z 4 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 535/97, oraz z dnia 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 40/14; także I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny, w: A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd.

II, WKP 2019, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Tym samym, w tym miejscu, wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4¹ ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z treści art. 40 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1). Jednocześnie na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

1. 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
2. 3) zasad zarządu mieniem gminy;
3. 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2).

Zgodnie z art. 4¹ ust. 1 ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

1. 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;
2. 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;
3. 4) (uchylony);
4. 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;
5. 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;
6. 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

Stosownie do art. 4¹ ust. 2 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Jak wynika z treści załącznika nr 1 w Gminie Radłów zostało ustanowione takie pełnomocnictwo.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących:

1. 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem;
2. 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej;
3. 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;
4. 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii;
5. 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego.

Stosownie do art. 10 ust 2 powołanej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej "Gminnym Programem", biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (ust. 2). Uwzględnia się w nim działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (art. 40 ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Dodatkowo w ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a (art. 40 ust. 2b tej ustawy). Stosownie do art. 40 ust. 3 powołanej ustawy – Gminny Program uchwala rada gminy, natomiast jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie (art. 40 ust. 4 tej ustawy).

Toteż mając powyższe na względzie, powtórzenia wymaga, że wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy oraz w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią akty mające adresata wewnętrznego, nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przytoczone dokumenty różnią się od przepisów normatywnych tym, że w miarę ich wykonywania ulegają dezaktualizacji. Moc wiążąca takiego aktu kończy się z chwilą wykonania zadania bądź z upływem okresu, na jaki plan został uchwalony. Kwestionowane załączniki do uchwały, w niniejszej sprawie, obowiązywały na rok 2020, a ta cecha zmienności planów dowodzi, iż są to akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane.

Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji, i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania.

Dokumenty te określają sposób realizacji zadań w określonym w nim zakresie oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Zgodzić się należy z Wojewodą, że osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Tego typu program jest zatem aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w wyżej wymienionych ustawach, a sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących (podobnie: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 324/20).

Z postanowień Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020, stanowiących załączniki do uchwały z 30 grudnia 2019 r., wynika jednoznacznie, że mają charakter aktu wewnętrznego kierowania, zawierają normy zaadresowane do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określają działania zaplanowane do realizacji przez Gminę w 2020 r. z jednoczesnym wskazaniem podmiotów odpowiadających za ich wykonanie. Z cytowanego już wyżej art. 4¹ ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w treści uchwały, wskazano jako postawę m. in. art. 41ust. 5 ustawy, który stanowi o zasadach wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, które określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. W kwestionowanym załączniku nr 1, ani nr 1, nie określono wynagrodzenia członków komisji, niemniej okoliczność ta nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii Gminny Program jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie, natomiast cytowany powyżej art. 4 1ust. 1 ustawy określa, że gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjują działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmują czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Zgodzić się należy z zarzutem Wojewody, że zakres kompetencji komisji, wskazany w przytoczonym przepisie, nie odnosi się do podejmowania działań z zakresu przeciwdziałania narkomanii. Również w tym zakresie Rada przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Konkludując wskazać należy, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy oraz art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, określone w zaskarżonej pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy, a tym samym adresatami norm zawartych w gminnych programach, które są zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej. Zauważyć przy tym należy, że w postanowieniach uchwały i stanowiących załączniki do niej Programów brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakładałyby na członków lokalnej społeczności jakiekolwiek obowiązki lub nadawałyby im jakiekolwiek uprawnienia.

Ponownie zaznaczyć należy, że adresatem normy jest podmiot, któremu norma nakazuje lub zakazuje określone działanie. Podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią zatem adresatów zaskarżonej uchwały. Ustawodawca przyjął, że program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii wskazuje jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw, aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie adresatów wewnętrznych, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalno-abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe oznacza, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2020 (zał. Nr 1) ani Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2020 (zał. Nr 2), nie mogły stanowić załączników do uchwały nr 88/XI/2019 Rady Gminy Radłów z 30 grudnia 2019 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdził niezgodność z prawem załącznika nr 1 do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2020 stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, o którym mowa w § 1 ust. 1 oraz załącznik nr 2, o którym mowa w § ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "GKRPA" i członków "GKRPA" w pkt 1, 2, 3 i 4, o czym orzekł w sentencji.