Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 315/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. D. D., zwany dalej też jako: strona, skarżący, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność Burmistrza Nysy, dalej też jako: organ, w zakresie umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego. Sprawa ta została rozpoznana przez Sąd pod sygn. akt II SAB/Op 53/20.

W skardze skarżący wniósł także o nakazanie Gminie Nysa przyznania lokalu socjalnego z zasobów gminnych. To drugie żądanie stało się, po wyłączeniu sprawy, przedmiotem niniejszego, odrębnego postępowania sądowego, prowadzonego pod sygn. akt II SA/Op 315/20.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie odpowiedział na jego wniosek z dnia 21 czerwca 2020 r. o przyznanie mieszkania. Zwrócił uwagę, że odpowiedź organu z dnia 7 lipca 2020 r. nie odnosi się do jego wniosku "złożonego zgodnie z prawem".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że sprawa przyznania lokalu mieszkalnego nie podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Dotyczy ona czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu a nie formie aktu administracyjnego.

Organ dodał, że każde postępowanie z wniosku o przydział lokalu socjalnego jest w gminie prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawowymi, jak i regulacjami prawa miejscowego przewidującymi, że przyznanie mieszkania następuje dopiero po zakwalifikowaniu wnioskodawcy na listę oczekujących na zawarcie umowy najmu. Tymczasem skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył wniosku z załącznikami na wymaganym formularzu, oraz nie ma miejsca zamieszkania w [...], gdyż odbywa karę pozbawienia wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje

1. I. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, gdyż przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
6. II. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, w tym samorządowej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
7. III. Regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także nabywania prawa najmu lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), dalej też ustawy, oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, do których zalicza się uchwała Nr XXII/361/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r. Rady Miejskiej w Nysie w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Nysa (..) (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 1448), dalej też uchwały.

Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując do tego mieszkaniowy zasób gminny.

Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy).

Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 713) uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, którym jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W § 11 ust. 1 – 19 uchwały określony został tryb składania i rozpatrywania wniosków o najem lokali, w tym lokali socjalnych wraz z ich społeczną kontrolą przez Komisję Mieszkaniową. W przepisach tych określono także wzór wniosku, tryb jego kwalifikacji i zatwierdzania listy osób zakwalifikowanych do najmu lokali, w tym najmu socjalnego.

IV. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Należy przede wszystkim odwołać się do poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia) stwierdzającego, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy.

Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście.

W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

Pierwszy z nich może podlegać kontroli Sądu, ale strona musi uruchomić procedurę przewidzianą prawem miejscowym, czyli wyżej przytoczoną uchwałą z 29 kwietnia 2020 r. Oznacza to konieczność złożenia wniosku i kompletu załączników według ściśle określonego wzoru. Tego skarżący przed wniesieniem skargi nie uczynił.

1. V. W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie dopuszczalności jej wniesienia.

W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o przyznanie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Nysa.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych - jak już wskazano wyżej - etap zawarcia umowy czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Jedynie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu, stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Takim aktem w rozpatrywanym przypadku jest przewidziana w uchwale lista przydziału, do której ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego w sprawach lokali gminnych zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogą jedynie podlegać listy najmu lokali, które organ wykonawczy gminy zatwierdza ostatecznie i ogłasza.

VI. Niewątpliwym w sprawie jest, że pismo skarżącego z 21 czerwca 2020 r. nie zostało objęte powyższą procedurą, gdyż nie zostało wniesione w wymaganej formie. Organ zaskarżonym pismem z dnia 7 lipca 2020 r. poprzestał na poinformowaniu o statusie byłego lokalu zajmowanego przez skarżącego z którego został eksmitowany, oraz że nie przysługuje mu prawo do lokalu socjalnego według wyroku eksmisyjnego.

W dalszej korespondencji z 25 sierpnia 2020 r. organ w odpowiedzi na kolejne pismo skarżącego z dnia 16 sierpnia 2020 r. informował o zasadach przydziału lokali komunalnych w Gminie Nysa wynikających z uchwały Nr XXII/361/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali (...), w tym konieczności złożenia wniosku na formularzu. Zaznaczył organ jednocześnie, że z uwagi na odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności nie ma on aktualnie miejsca zamieszkania na terenie gminy, a jest to jeden z warunków ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego

Oceniając pismo organu z 7 lipca 2020 r. jak i jego uzupełnienie z 25 sierpnia 2020 r. przyjąć należy przede wszystkim, że pismo to nie jest władczym rozstrzygnięciem, ale ma jedynie charakter informacyjny. Z tego powodu pismo to samo w sobie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

1. VII. Pisma informacyjne organu wykonawczego gminy, nie mogą być uznane za sprawowanie władztwa administracyjnego a to także z tego powodu, że zawarcie umowy najmu jest stosunkiem cywilnoprawnym.

W wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku w sprawie lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Pismo to jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w kwestii przydziału lokalu nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego w indywidualnej sprawie (por. też postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II SAB/Bk 17/16).

VIII. W tych okolicznościach wniesioną skargę sądowoadministracyjną zakwalifikować należy jako skargę, o której mowa w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków.

Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie.

W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej.

W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów.

Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych powołanymi regulacjami postępowania skargowego.

1. IX. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam dalsze orzecznictwo).

1. X. W takim stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
2. XI. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżący, który zauważył w piśmie procesowym z 8 lutego 2021 r., że nie został pozbawiony praw publicznych, ma możliwość ubiegania się o lokal mieszkalny z zasobów gminy. Poza przepisami prawa miejscowego dotyczącymi wynajmu gminnych lokali mieszkalnych, Gmina Nysa i jej organy wykonawcze mają obowiązki i uczestniczą w procesie tzw. pomocy postpenitencjarnej na podstawie art. 41 § 1 i § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Ułatwieniu społecznej readaptacji skazanych, a w szczególności przeciwdziałaniu powrotowi do przestępstwa służy pomoc organów administracji rządowej, samorządowej i kurateli sądowej w znalezieniu pracy i zakwaterowania. Temu celowi służą także uregulowania prawne dotyczące uprawnień skazanego pod koniec odbywania kary pozbawienia wolności, a skarżący jest w takim okresie, gdyż określił koniec kary na [...] 2021 r.

W szczególności zgodnie z art. 164 § 1 w zw. z art. 165 § 2 K.k.w. skazany może w okresie od 6 miesięcy przed planowym wykonaniem kary uzyskać zezwolenie na opuszczenie zakładu karnego na czas do 14 dni w celu podejmowania starań o uzyskanie po zwolnieniu odpowiednich możliwości zamieszkania i pracy. Stosowanie tego przepisu nie może być wyłączone przez zapisy prawa miejscowego Gminy Nysa dotyczące najmu gminnych lokali mieszkalnych.

Jeżeli zatem skarżący w ramach m.in. uprawnienia z art. 165 § 2 K.k.w. złoży wniosek o najem lokalu na wymaganym formularzu deklarując, iż na gruncie art. 25 Kodeksu cywilnego jego miejscem zamieszkania jest adres w gminie Nysa, to miejsce czasowego - aczkolwiek długotrwałego - pobytu w zakładzie karnym, co do zasady, nie ma znaczenia dla możliwości ubiegania się o najem lokalu socjalnego.

Trzeba podkreślić, że osoba odbywająca karę pozbawienia wolności nie może swobodnie deklarować dowolnego miejsca zamieszkania, gdyż po opuszczeniu zakładu karnego - przed odbyciem całej kary - musi nawiązać kontakt z kuratorem sądowym, a - po odbyciu kary - o zwolnieniu skazanego zawiadamia się obowiązkowo ściśle określone osoby i instytucje w konkretnym okręgu sądowym (por. np. art. 168a K.k.w.). Nie można też zapominać o instytucji pomocy społecznej, jaką jest np. mieszkanie chronione z art. 53 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. 2021 r., poz. 1876 ze zm.), którą to ustawę wykonują także organy gminy.